COMUNICACIÓN CORTA
Retos y oportunidades para la gobernanza de restauración forestal en el Ecuador: perspectivas desde de una mesa de trabajo en el III CERP, 2021
SHORT COMMUNICATION
Challenges and opportunities for the governance or forest restoration in Ecuador: perspectives from a work group at the III CERP, 2021
Peralvo, Manuel 1, Zalles, Jorje I. 2
1 Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecoregión Andina, CONDESAN, Calle Germán Alemán E12-123 y Carlos Arroyo Del Río Quito, Ecuador, manuel.peralvo@condesan.org
2 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-sede Ecuador, FLACSO-Ecuador, Calle La Pradera E7-174 y Av. Diego de Almagro Quito, Ecuador, jizalles@hotmail.com
* Autor para correspondencia: manuel.peralvo@condesan.org
https://doi.org/10.54753/blc.v11i2.1168
Recibido: 20-12-2021
Aprobado: 22-12-2021
RESUMEN
Se celebró una mesa de trabajo sobre gobernanza para la restauración de paisajes forestales en Ecuador durante el III Congreso Ecuatoriano de Restauración del Paisaje - CERP 2021. Se pidió a los participantes (n=72) que identifiquen los principales retos y oportunidades que enfrenta la gobernanza de restauración de paisajes forestales en Ecuador. Las discusiones se llevaron a cabo en tres grupos, cada uno enfocado en una dimensión de la gobernanza en particular: (1) articulación intersectorial y planificación participativa a escala de paisaje; (2) integración vertical de gobernanza y restauración; y, (3) gestión de conocimiento y fortalecimiento de la gobernanza. Esta comunicación tiene por objetivo sistematizar y consolidar las reflexiones surgidas en dichos grupos. Luego de una breve introducción se presentan en primer lugar los principales retos y en segundo las principales oportunidades que fueron identificadas y discutidas por los participantes de la mesa de trabajo.
Palabras clave: gobernanza, restauración de paisajes forestales, Década de las Naciones Unidas para la Restauración de los Ecosistemas
ABSTRACT
A work session on governance for forest landscape restoration took place during the III Ecuadorian Landscape Restoration Congress – CERP 2021. Participants (n=72) were asked to identify the main challenges and opportunities facing the governance of forest landscape restoration in Ecuador. Discussions were conducted in three groups, each one focused on a particular dimension of governance: (1) intersectoral articulation and participatory planning at the landscape scale; (2) vertical integration of governance and restoration; and, (3) knowledge management and strengthening of governance. This communication aims to systematize and summarize the thoughts presented during these discussions. After a brief introduction, we first present the main challenges and then the main opportunities that were identified and considered by participants in this work session.
Key words: governance, forest landscape restoration, United Nations Decade on Ecosystem Restoration
INTRODUCCIÓN
La efectividad y sostenibilidad de iniciativas de restauración del paisaje depende en gran medida de su articulación a los procesos de gobernanza territorial. Por gobernanza territorial se hace referencia a los mecanismos de toma de decisión a distintas escalas que son ejercidos por actores al abordar situaciones de interés común que son especificas a un territorio (Farinós, 2008, 2015). Esto implica la articulación de visiones distintas del futuro deseado de un territorio (Leloup, Moyart y Pecqueur, 2005) a través del manejo de procesos tanto de concertación como de conflicto (Torre, 2016, 2020). La restauración de paisajes incorpora múltiples dimensiones ambientales y sociales que intersecan la gobernanza territorial (ver, por ejemplo, Peralvo et al., 2020; Wiegant et al., 2020). En consecuencia, se reconoce que el éxito de las intervenciones de restauración del paisaje depende en gran medida de la consideración explícita de factores asociados a la gobernanza territorial y sus elementos sociales determinantes (Chazdon et al., 2021; Osborne et al., 2021). De hecho, las dimensiones sociales de la restauración, incluyendo la gobernanza, se contemplan de manera prioritaria dentro de la agenda asociada a la Década de las Naciones Unidas para la Restauración de los Ecosistemas, 2021-2030 (https://www.decadeonrestoration.org; IUCN, 2021; FAO-IUCN-CEM-SER. 2021).
Con estos antecedentes en mente, el Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina (CONDESAN) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede Ecuador (FLACSO-Ecuador) vieron la necesidad de convocar una mesa de trabajo con el fin de promover reflexiones enfocadas en identificar retos y oportunidades para integrar iniciativas de restauración a los procesos de gobernanza territorial en Ecuador. Al efecto se aprovechó la celebración del III Congreso Ecuatoriano de Restauración del Paisaje - CERP 2021, llevado a cabo de manera virtual entre el 10 y 12 de noviembre, 2021. El objetivo principal de la mesa de trabajo fue identificar retos y oportunidades para articular de mejor forma los procesos de restauración con enfoque de paisaje a la diversidad de dinámicas ecosistémicas, sociales y culturales existentes en Ecuador.
METODOLOGÍA DE TRABAJO
La mesa de trabajo tuvo dos espacios principales. Al inicio, se presentaron algunas experiencias que han buscado integrar de forma más directa los procesos de restauración de paisajes forestales y la gobernanza territorial. Las presentaciones estuvieron a cargo de: Vicente Solórzano, Coordinador Técnico de la Mancomunidad Bosque Seco; Sergio Torres, Gerente del Programa Nacional de Reforestación; Inty Arcos, investigador de la Fundación Imaymana y Coordinador Técnico de la Mancomunidad del Chocó Andino; y, Daniel Wiegant, estudiante doctoral en la Universidad de Wageningen. Posteriormente, se organizaron grupos de trabajo estructurados alrededor de tres dimensiones y un conjunto de preguntas orientadoras:
Grupo 1: Articulación intersectorial y planificación participativa a escala de paisaje
¿Cuáles son las principales dificultades que se deben solventar al planificar la articulación de políticas sectoriales en apoyo de esfuerzos locales de restauración?
¿Qué oportunidades de articulación intersectorial podrían aportar de manera más significativa al éxito de los esfuerzos de restauración de paisajes?
¿Cuáles son los principales retos que se enfrentan al momento de incorporar la planificación participativa en la ejecución de iniciativas de restauración?
¿Como se pueden fortalecer las oportunidades de planificación participativa en los esfuerzos de restauración de paisajes?
Grupo 2: Integración vertical de gobernanza y restauración
¿Qué oportunidades ven para que actores a nivel nacional e internacional puedan coordinar mejor con actores locales para promover la restauración que es sensible a la realidad local?
¿Cuáles serían los retos que hay que superar para que actores nacionales e internacionales trabajen hacia el fortalecimiento de arreglos de gobernanza locales que tienen un papel en la restauración?
Grupo 3: Gestión de conocimiento y fortalecimiento de la gobernanza
¿Cuáles son los vacíos de conocimiento principales en relación al vínculo entre sistemas de gobernanza y restauración?
¿Qué modelos de articulación funcionan mejor para promover la sostenibilidad de procesos de monitoreo de la restauración a largo plazo?
PRINCIPALES RETOS PARA LA GOBERNANZA DE RESTAURACIÓN EN EL ECUADOR
1. Coordinar entre los objetivos de distintos grupos
La restauración es solo una de varias distintas prioridades de gestión territorial para los múltiples grupos sociales que habitan y hacen uso de un paisaje. Si los objetivos de restauración no se integran a las agendas más amplias de desarrollo territorial es difícil que éstos sean incorporados de manera eficiente a la movilización conjunta de recursos. En particular, la restauración de paisajes tiene muchas potenciales aristas de encuentro y sinergia con la construcción o el mantenimiento de infraestructura territorial, un campo de acción que suele ser privilegiado por los gobiernos locales. Por ejemplo, la restauración de humedales puede servir para reforzar infraestructura construida a fin controlar inundaciones.
2. Ampliar el abanico de objetivos específicos a la restauración
Los pobladores locales involucrados en esfuerzos de restauración raramente tienen la opción de dedicar sus tierras únicamente a propósitos de restauración, ya que la compensación correspondiente suele ser demasiado baja como para mantener sus medios de vida. Por lo tanto, es necesario que la restauración se conciba como medida que puede lograr un abanico de resultados más amplio que meramente la conservación de biodiversidad o el restablecimiento de servicios ecosistémicos. En particular, la restauración debe contemplar explícitamente soluciones que potencien los modos de vida existentes de pobladores locales, como serían las prácticas agroforestales y silvopastoriles, o en su defecto mitiguen potenciales peligros a los mismos, como el deslizamiento de pendientes pronunciadas utilizadas para pastoreo, por ejemplo.
3. Lograr acuerdos en el significado de conceptos básicos
El uso poco normalizado de los distintos términos y conceptos utilizados en la práctica de restauración de paisajes genera dificultades al momento de establecer vínculos entre grupos sociales. La confusión, por ejemplo, entre restauración y reforestación, genera visiones distintas de lo deseado y acerca de lo requerido para el éxito de una intervención de restauración. Distintas acepciones de un mismo termino pueden generar visiones radicalmente distintas de lo que implica el éxito de una intervención, incluyendo la inversión de recursos necesaria para su implementación.
4. Difundir los conocimientos existentes
Existe un gran acervo de conocimientos técnicos y territoriales que no está siendo movilizado de manera apropiada. En particular, es necesario establecer canales de comunicación con las comunidades locales involucradas en esfuerzos de restauración. Por un lado, son personas cuyo cúmulo de experiencias ofrece mucho valor durante la planificación y ejecución de intervenciones. Por otro, son un público que demuestra interés en aplicar el universo de mejores prácticas que va siendo documentado en círculos científicos y de gestión. Esta dinámica de transferencia de conocimiento aplica igualmente a otros actores clave en la implementación de esfuerzos de restauración: es necesario recabar conocimiento que ya se tiene, pero también llevar ese conocimiento a todos los actores que lo requieren.
5. Llenar vacíos en el conocimiento requerido
Por otro lado, persisten aún múltiples y acuciantes vacíos en el conocimiento requerido para el éxito de la restauración de paisajes. Esto aplica tanto a conocimientos ecológicos asociados a las técnicas de restauración propiamente dichas, como a conocimientos sociales sobre dinámicas que habilitan la restauración como práctica territorial. Un vacío de particular apremio concierne la falta de consciencia sobre los beneficios de la restauración de paisajes a escalas temporales que transcienden el corto plazo.
6. Fortalecer la institucionalidad pública
Dados sus amplios horizontes temporales, para ser exitosa la restauración de paisajes requiere de continuidad en el interés público y la consecuente aplicación de recursos. Los constantes cambios en autoridades y técnicos involucrados en gestión territorial, acompañados de poca continuidad en los cargos técnicos de tanto los gobiernos seccionales como el gobierno central, hacen que los ciclos políticos interfieran con la implementación de esfuerzos de restauración. Al respecto, se evidencia una insuficiencia de políticas públicas que garanticen continuidad en los esfuerzos de restauración ejecutados por entidades gubernamentales a todo nivel.
7. Incentivar las capacidades internas, tanto públicas como privadas
La sustentabilidad de las iniciativas de restauración se asienta en las capacidades internas que demuestran los grupos sociales involucrados. Para poder sustentar iniciativas en el tiempo es necesario contar con personal adecuadamente capacitado, no solo en las técnicas de restauración deseadas, sino también en campos del saber relacionados a la ejecución de proyectos, incluyendo manejo de recursos financieros, logística, etc. Las capacidades institucionales de gestión de todos los participantes en una iniciativa dada deben ser fortalecidas junto con la implementación de actividades de restauración en campo.
8. Encontrar fuentes de financiamiento estable
La factibilidad de las intervenciones de restauración pasa por la disponibilidad de fondos aplicables a la misma. No se trata únicamente de financiar la intervención o proyecto original, sino también de financiar actividades a más largo plazo, específicamente aquellas relacionadas al monitoreo y el mantenimiento de las áreas restauradas. De hecho, la falta de fondos para monitoreo a largo plazo es uno de los principales escollos que enfrenta la implementación exitosa del ciclo de restauración. La consideración explícita de flujos de fondos es también prioritaria cuando la participación comunitaria en las intervenciones depende de incentivos financieros directos. En la actualidad, las intervenciones de restauración tienen generalmente horizontes temporales demasiado acotados como resultado de insuficiencia de fondos y la lógica de manejar proyectos con ciclos de cuatro o cinco años.
9. Priorizar la tenencia de la tierra
Las intervenciones de restauración necesariamente ocurren sobre suelos que alguien gestiona, sea como dueño o como posesionario. Es por ende que las iniciativas de restauración deben ser sensibles a la situación local de tenencia de la tierra. Muchos potenciales participantes en actividades de restauración requieren la seguridad jurídica que proporciona la titulación de tierras mediante escrituras antes de comprometer sus predios a un proyecto. Las inversiones requeridas por la restauración, sean directas o por medio de lucro cesante, solo se justifican en términos de economía familiar campesina cuando los beneficios resultantes se acumulan en el tiempo raíz de la seguridad en tenencia de tierra.
PRINCIPALES OPORTUNIDADES PARA LA GOBERNANZA DE RESTAURACIÓN EN EL ECUADOR
1. Apoyarse en los procesos existentes de planificación
En el Ecuador los gobiernos autónomos descentralizados a nivel provincial, cantonal y parroquial ya operan bajo un requerimiento de planificación local periódica. Se trata de la elaboración de planes de desarrollo y ordenamiento territorial. En este caso, la institucionalidad de los procesos territoriales de planificación favorece la inserción de temas de restauración en la agenda pública: es más fácil incorporar a la restauración como eje de desarrollo en procesos de planificación que ya se llevan a cabo, que iniciar desde la nada procesos de planificación que incluyan acciones de restauración. Dado su potencial transversalidad, se espera que el tema de restauración sea incorporado a los procesos de planificación existentes sin necesidad de mayor alteración a los esquemas administrativos correspondientes que ya están en operación.
2. Impulsar la asociatividad en el nivel meso de gobierno
El marco jurídico existente en Ecuador permite la asociación de GADs en unidades de gestión coordinada. El principal ejemplo en términos de restauración son las mancomunidades, que hoy en día existen tanto a nivel cantonal como a nivel parroquial. Estos modelos mancomunados de gobierno han demostrado promover la adecuada articulación de objetivos de gestión sostenible del territorio con los objetivos de iniciativas de restauración. La mancomunación adicionalmente ofrece el potencial de poder planificar intervenciones que transciendan los límites administrativos de cantones y parroquias, límites que en muchas ocasiones no corresponden a dinámicas ecológicas o de cohesión social.
3. Replicar mecanismos de transferencia de conocimiento existentes
En la actualidad ya existen en Ecuador novedosos mecanismos de transferencia de conocimiento sobre la restauración que pueden ser replicados en una diversidad de territorios. En particular, existe un importante acervo de capacidad en la formulación y ejecución de cursos virtuales. Tal es el caso de la Escuela del Agua, impulsada por Senagua, Naturaleza y Cultura Internacional, FORAGUA y FONAPA, o el curso sobre Manejo Sostenible de la Tierra, promovido por CONDESAN en conjunto con la Universidad Andina Simón Bolívar. La capacitación comunitaria es otro campo de acción donde ya existe en el país amplia capacidad instalada para la rápida y eficiente inclusión de temas concernientes a la restauración de paisajes, sea en programas en curso o en programas bajo planificación.
4. Potenciar los vínculos con la academia
La comunidad practicante de restauración en Ecuador se beneficia actualmente de una robusta interacción con el sector académico del país, que aporta con la creación, la sistematización y la difusión de conocimientos pertinentes. El hecho de que los tres congresos ecuatorianos de restauración de paisajes hayan sido organizados por la Universidad Nacional de Loja y la Universidad del Azuay ejemplifica el rol que tiene la academia en los esfuerzos por institucionalizar la práctica de restauración a nivel nacional. La academia ofrece una gran variedad de potenciales servicios en beneficio de las intervenciones de restauración, desde apoyo técnico en el diseño de intervenciones hasta la permanencia de sistemas de monitoreo a largo plazo. Estas ventajas pueden ser movilizadas tanto por los GADs como la sociedad civil y las organizaciones de base.
5. Optimizar actuales fuentes de financiamiento
Existen alternativas de financiamiento que hasta el momento no han sido captadas eficientemente para propósitos de restauración en Ecuador. Un conjunto de mecanismos particularmente prometedores está relacionado con la diversidad de operaciones financieras asociadas a la compensación de emisiones de carbono. El aumento en participación de los GADs en actividades de restauración también ofrece nuevas avenidas de financiamiento, a través, por ejemplo, de tasas municipales cuyos fondos asociados están dirigidos a la ejecución y, especialmente, el monitoreo, de intervenciones de restauración. En general, la articulación de intereses de restauración con las agendas de desarrollo territorial es beneficioso para la movilización de fondos necesarios. Al respecto, mecanismos de articulación como las mesas de trabajo de restauración pueden potenciar la participación local y mejorar la articulación con las economías territoriales, promoviendo de esa manera la sostenibilidad financiera de los procesos de restauración.
6. Dinamizar el creciente interés por la restauración
Asociado al punto anterior, la restauración es un tema que goza de cada vez mayor popularidad, no solo en círculos de gestión de recursos naturales y académicos, sino también con el público en general. Este aumento en el interés permea inclusive las instancias gubernamentales a todo nivel, desde el central hasta el local. Los actores locales interesados en implementar restauración en sus territorios pueden aprovechar esta tendencia para conseguir los apoyos necesarios para el diseño y la ejecución de proyectos relacionados. El cada vez mayor perfil que tiene la restauración sirve adicionalmente para facilitar la búsqueda de los fondos necesarios para llevar a cabo intervenciones relacionadas.
7. Aprovechar el perfil de la Década para la Restauración de los Ecosistemas, 2021-2030.
La declaratoria oficial por parte de la Organización de las Naciones Unidas de una década enfocada en promocionar e implementar restauración de ecosistemas ofrece una coyuntura favorable para esta práctica. En particular, se espera que el aval de la ONU facilite la creación de nuevas fuentes de financiamiento y apoyo técnico que puedan ser captados por actores ecuatorianos, sean del sector público, del sector privado o de carácter comunitario. Adicionalmente, el esfuerzo comunicativo asociado a la declaratoria puede servir de base para elevar la conciencia pública respecto a la importancia de la restauración, logrando consecuentemente mayor apoyo político para la misma.
AGRADECIMIENTOS
Dejamos constancia de nuestra deuda con los organizadores del III Congreso Ecuatoriano de Restauración del Paisaje (10-12 noviembre, 2021) por facilitar el espacio necesario para llevar a cabo esta mesa de trabajo. Agradecemos además a los cuatro panelistas cuyas intervenciones dieron inicio a la sesión. Nuestro especial agradecimiento a Daniel Wiegant, quien participó en la conducción de la mesa de trabajo y proporcionó valiosos comentarios a este manuscrito. Finalmente, extendemos nuestro agradecimiento a los más de 70 participantes en la mesa, quienes generosamente dieron de su tiempo y experiencia para asegurar el éxito del evento.
BIBLIOGRAFÍA
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