Revista Económica
DOI: 10.54753/rve.v11i1.1588
Vol.11-N°1, Enero - Junio 2023
p-ISSN:2602-8204 |e-ISSN 2737-6257
Loja 2030: Problemáticas y acciones estructurales para el desarro-
llo sostenible territorial
Loja 2030: Problems and structural actions for territorial sustainable develop-
ment
Kevin Jiménez-Villavicencio1|Ramiro Correa-Jaramillo2
|José Ordóñez-Yaguache3
1Universidad Técnica Particular de Loja, Loja, Ecuador
2Universidad Técnica Particular de Loja, Loja, Ecuador
3Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Loja,
Ecuador
Correspondencia
Kevin Jiménez-Villavicencio, Universidad Técnica
Particular de Loja, Loja, Ecuador
Email: kmjimenezv@gmail.com
Fecha de recepción
Octubre 2022
Fecha de aceptación
Enero 2023
Dirección
San Cayetano Alto, Calle París. código postal 110107,
Loja, Ecuador
José Joaquín de Olmedo y Rocafuerte. Código postal
110101, Loja, Ecuador
RESUMEN
La presente propuesta, basada en la metodología de Godet, sumada a los árboles de res-
tricciones y multicriterio, permiten identificar acciones a las problemáticas estructurales, de
largo plazo, alineadas a los ODS 2030. Además, se contrasta, la planificación local frente a
los estándares definidos en la norma internacional ISO 18091 para gobiernos confiables. Los
resultados sugieren la necesidad de fortalecer el plan de desarrollo con indicadores y me-
tas mejor estructuradas e incluir estándares mínimos que plantean la Agenda 2030 de las
Naciones Unidas, a través de los ODS; y considerar los elementos de la Norma ISO 18091
respectivamente. En cuanto a la construcción de la visión, es necesario considerar elemen-
tos que permitan una elaboración estructurada y programática, con enfoque de largo plazo.
Para esta investigación las fases consideradas son: i) Diagnóstico, en base a árboles de res-
tricciones, ii) análisis de variables estratégicas en base al software MICMAC; iii) valoración
de escenarios, en base al SMIC PRO, iv) valoración de la gestión del gobierno provincial en
base a la norma ISO 18091; v) análisis de actores en base a Mactor; y, vi) Identificación líneas
estratégicas en base a un multicriterio simple.
Palabras clave: Desarrollo sostenible. ISO 18091. Planificación prospectiva. Análisis Multicrite-
rio.
Códigos JEL: H1. O11. O12. O21.
ABSTRACT
This proposal, based on Godet’s methodology, together with the constraint and multicriteria
trees, allows us to identify actions to address structural, long-term problems, aligned with
the SDG 2030. In addition, local planning is contrasted with the standards defined in the
international standard ISO 18091 for reliable governments. The results suggest the need to
strengthen the development plan with better structured indicators and goals and to include
minimum standards set forth in the United Nations 2030 Agenda, through the SDGs; and to
consider the elements of the ISO 18091 Standard, respectively. Regarding the construction
of the vision, it is necessary to consider elements that allow a structured and programmatic
elaboration, with a long-term approach. For this research, the phases considered are: i) Diag-
nosis, based on constraint trees; ii) analysis of strategic variables based on MICMAC softwa-
re; iii) scenario assessment, based on SMIC PRO; iv) assessment of provincial government
management based on the ISO 18091 standard; v) stakeholder analysis based on Mactor;
and, vi) identification of strategic lines based on a simple multi-criteria.
Keywords: Sustainable development. ISO 18091. Forward planning. Multicriteria analysis. .
JEL codes: H1. O11. O12. O21.
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Jiménez-Villavicencio K., Correa-Jaramillo R. & Ordóñez-Yaguache J.
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1|INTRODUCCIÓN
Uno de los desafíos que tiene América Latina tiene que ver con
modificar la dinámica de ejercicios prospectivos puntuales y trascen-
der a construcciones de mediano y largo plazo Medina, Becerra y
Castaño (2014). Adicionalmente, en el caso ecuatoriano la realidad
no ha cambiado drásticamente a lo mencionado por el Centro de
Prospectiva Estratégica, IAEN (2014), ya que las instancias guberna-
mentales carecen de procesos de toma de decisiones sustentados
en investigación y en pensamiento estratégico con visión prospecti-
va”, pese a que el país tiene varios ejercicios de planificación a largo
plazo, la realidad del territorio implica que las entidades tienen ma-
yores necesidades de fortalecimiento institucional.
Los gobiernos locales tienen como compromiso fundamental
formular y ejecutar las políticas locales para la gestión del territorio
en el ámbito de sus competencias, las mismas que deben ser incor-
poradas en sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial y
en los instrumentos normativos que se dicten para el efecto. Esta
planificación debe guardar consistencia y alineación a los indicado-
res con el Plan de Desarrollo 2017-2021.
Así mismo, la Agenda 2030 de Naciones Unidas expone una
visión de futuro movilizadora para mejorar la calidad de vida de las
personas “sin dejar a nadie atrás”. Los Objetivos de Desarrollo Sos-
tenible, implican un desafío adicional para la gestión del desarrollo y
los gobiernos locales, y resaltan, en el objetivo 17, la necesidad del
trabajo articulado para su consecución, que es lo que se refleja en
esta propuesta.
En este ejercicio se conjugan los elementos de planificación de
largo plazo con la necesidad de mejorar en la gestión del desarrollo,
para lo cual se consideran elementos de la normativa para gobier-
nos confiables ISO 18091. Por tanto, estos insumos constituyen un
hito importante para el fortalecimiento de los gobiernos locales.
2|REVISIÓN DE LITERATURA
Para medir la efectividad y eficiencia de la gestión de desarro-
llo, desde hace muchos años se han establecido medidas de control,
aseguramiento y gestión de la calidad, así como modelos de calidad,
para evaluar el desempeño y los resultados de las instituciones. En
el 2014, se publicó la norma ISO 18091, la primera que proporciona
directrices para certificar los sistemas de gestión de la calidad de los
gobiernos locales, cuya aplicación se ha generalizado a nivel global
procurando la creación de gobiernos confiables y sostenibles a nivel
local, regional y nacional Carrasco y Vilanova. Para la evaluación de
la gestión en los gobiernos autónomos descentralizados, sobre los
planes de desarrollo y ordenamiento territorial, esta norma presen-
ta 39 indicadores, estructurados en función de 4 ejes: i) desarrollo
institucional; ii) desarrollo económico sustentable; iii) desarrollo lo-
cal incluyente; y, iv) desarrollo ambiental sustentable Negin et. al
(2015).
Frente a esta dinámica, los gobiernos han generado normati-
vas y creado o fortalecido instituciones, metodologías e instrumen-
tos que permitan atender eficientemente las exigencias ciudadanas.
Por su parte, el paradigma de la nueva gestión pública tiene como
fin la eficiencia y eficacia, es decir, resolver las problemáticas socia-
les con la menor cantidad de recursos y de manera oportuna Naser
y Concha (2011).
Para ello es necesario una concurrente participación ciudada-
na y la implementación de sistemas de control basados en la trans-
parencia de los procesos de planificación y resultados. Este nuevo
modelo de gestión fusiona varios elementos del nuevo institucio-
nalismo y de la gerencia profesional, como las teorías de elección
pública, costes de transacción, neo taylorismo y agencia; y destaca
la importancia de las instituciones públicas para explicar las inter-
acciones de los agentes económicos, ya que tienen una dinámica
particular que influye sobre las preferencias de los ciudadanos diri-
giendo y limitando su comportamiento Fernández et. al (2007).
La gestión para el desarrollo (Gprd) señala que las característi-
cas deseables para un buen gobierno se pueden resumir en: eficacia,
eficiencia y transparencia. En este marco, para diagnosticar la insti-
tucionalidad, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) cuenta
con el Sistema de Evaluación del Programa de Evaluación de Des-
envolvimiento (PRODEV), que presenta una lógica de gestión por
resultados, donde se analizan 5 pilares: planificación, presupuesto,
gestión financiera pública, gestión de programas y proyectos, y se-
guimiento y evaluación. Makón (2000), citado en Kaufmann, Sangi-
nés y Moreno (2015).
La calidad en la gestión local es uno de los grandes retos a los
que las sociedades se enfrentan hoy en día es la necesidad de desa-
rrollar y mantener la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos
e instituciones. Es posible construir un gobierno regional, nacional
y un gobierno global más fuerte, trabajando a partir del nivel local,
basados sobre la gestión de la calidad de los productos/servicios
públicos, así como aumentar la confianza de los ciudadanos en sus
gobiernos a nivel local, regional y nacional Madariaga (2019).
En este contexto, la norma internacional ISO 18091 se ha crea-
do para proporcionar directrices, a nivel mundial, a los gobiernos
locales, para la comprensión y la implementación de un sistema de
gestión de la calidad que cumpla con los requisitos de la Norma ISO
9001:2008 y que satisfaga las necesidades y las expectativas de sus
ciudadanos. La norma ISO 18091, (2014) y la Agenda 2030 de Na-
ciones Unidas exponen una visión de futuro ambiciosa y moviliza-
dora en Sanahuja y Tezanos (2017). Los 17 Objetivos de Desarrollo
Sostenible que la conforman incluyen indicadores para referencia
de la acción pública de los países que buscan mejorar la calidad de
vida de las personas “sin dejar a nadie atrás”, un mundo sin pobre-
za, hambre, enfermedades ni privaciones, entre otros Gil (2018). Los
ODS implican un desafío para el estado, y para los gobiernos loca-
les, más aún cuando existe un escenario externo que impacta en
reducción de los recursos presupuestarios y cuando las particulari-
dades del territorio en ocasiones no son consideradas en la política
pública.
Finalmente, los Planes de desarrollo y ordenamiento territorial
son instrumentos de ámbito geográfico provincial, cantonal y pa-
rroquial que plasman la planificación de los gobiernos autónomos
descentralizados en el ejercicio de sus competencias exclusivas y
concurrentes, articulando también las acciones de otros niveles de
gobierno; y, plantean las líneas estratégicas de desarrollo de la cir-
cunscripción territorial local Jaramillo (2018), sobre la base de un
ordenamiento territorial que determina un modelo deseado para el
territorio, vinculado a las prioridades y objetivos nacionales de de-
sarrollo.
El análisis de los instrumentos descritos en el presente docu-
mento, se circunscribe a la provincia de Loja y se lo hace bajo la
planificación prospectiva con una mirada de largo plazo y bajo la ló-
gica de escenarios Godet y Durance (2007). y el análisis multicrite-
rio como herramientas para una correcta toma de decisiones Parada
(2009).
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3|DATOS Y METODOLOGÍA
Con la finalidad de analizar el plan de desarrollo de Loja se defi-
nió un esquema de diagnóstico crítico de la problemática productiva
y de temas ambientales Jiménez, Ordoñez y Correa (2016). Este es-
quema se fundamenta en la metodología de “árbol de restricciones”
que sirve para determinar los cuellos de botella, plantear jerarquías
y, sobre todo, definir cuáles serían los orígenes de los temas centra-
les que se busca analizar. Las preguntas generadoras del análisis son
las siguientes: ¿Qué explica la baja productividad? ¿Qué elementos
influyen en la degradación del ambiente? y ¿Qué incide en la baja
cobertura de servicios básicos? Esto en virtud de que son los 3 ejes
que se consideran en la elaboración de los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial.
Luego para analizar la alineación de los indicadores del plan
con los ODS, se toma como referencia la metodología de Ortegón,
Pacheco y Priego (2015), la misma que establece una valoración de
1 o 0: (A) si el indicador es claro; (B) si existe información disponible
o si es factible recolectarla; (C) si es tangible y observable; (D) si la
recolección de datos está al alcance, en este caso de cada nivel de
gobierno en función de sus competencias; (E) si es representativo.
Adicionalmente, a criterio de los autores, se incorporaron dos crite-
rios con la misma valoración: (F) si el indicador puede alinearse a las
metas de los ODS; y, (G) si el resultado esperado influye en la meta
seleccionada del ODS correspondiente.
El estudio se basa en las metodologías prospectivas cualitati-
vas desarrolladas por Godet (2007) para lo cual se realizó la “defini-
ción de las variables” para evaluar el sistema en función del horizon-
te temporal del análisis. Para la identificación de dichas variables se
utilizó la clasificación indirecta de matrices de impactos cruzados,
en base al software MICMAC, para lo cual se contó con el criterio
de un grupo de expertos.
Luego mediante el software Smic - Pro, a partir de hipótesis
definidas de las variables más importantes, se consulta a expertos
sobre las probabilidades condicionadas de ocurrencia de las mismas,
lo que permite establecer los escenarios con mayor probabilidad de
ocurrencia.
Para la evaluación de la gestión del gobierno local se conside-
ran las referencias de la norma ISO18091 que presenta 39 indicado-
res, estructurados en función de 4 ejes: i) desarrollo institucional; ii)
desarrollo económico sustentable; iii) desarrollo local incluyente; y,
iv) desarrollo ambiental sustentable. La evaluación de desempeño
integral se basa en un sencillo sistema colorimétrico basado en la
gama semafórica. El color rojo denota las prácticas inaceptables; el
amarillo expresa que se realizan esfuerzos, pero son insuficientes y
el color verde señala que existe un desempeño aceptable. El reto pa-
ra el gobierno local será, dentro de una lógica de mínimos, pasar de
rojo o amarillo, a verde, orientando así, de manera simple las accio-
nes a seguir o corregir, favoreciendo la articulación con las políticas
públicas y programas de los diferentes niveles de gobierno, asegu-
rando gobiernos confiables para los ciudadanos Gadsden (2015).
Mediante el software MACTOR es posible analizar los facto-
res de cambio entre los actores sociales relacionados con el ámbito
productivo, permite identificar las acciones por parte de los acto-
res sociales involucrados en función de los criterios definidos, que
responden a las variables más importantes identificadas en el siste-
ma prospectado. Así mismo, es posible analizar los escenarios más
probables identificados según el Smic-pro.
Finalmente, en base a un modelo multicriterio simple, de soft-
ware Multipol, se analizaron todos los proyectos que constan en
el plan de desarrollo en función de su alineación con las variables
sistémicas más importantes y además considerando la alineación a
las políticas definidas en los ámbitos social, productivo y ambiental,
lo que permite definir una jerarquía de aquellas iniciativas que más
aportan a la consecución de la dinámica sistémica.
4|RESULTADOS
4.1 |Diagnóstico
Se parte de un análisis diagnóstico crítico de la problemática
productiva, social y de temas ambientales conforme lo desarrollado
por Jiménez, Ordoñez y Correa (2016), que utiliza metodología de
“árbol de restricciones” Hausmann, Rodrick y Velasco (2006), que
establece el cuadro clínico de los principales cuellos de botella.
En ese sentido se busca explicar los elementos relacionados
con los bajos niveles de productividad de Loja; así como aquellos
que influyen en la degradación del ambiente; y, los factores que ex-
plican la baja cobertura de servicios básicos. Además, se analiza las
consideraciones/criterios empleados en la construcción de la visión
de largo plazo del instrumento de planificación. Finalmente, se con-
trastan aspectos generales del instrumento de planificación como la
normativa, desarrollo de modelo de gestión y transversalidad de ele-
mentos de género. Esta metodología facilita contar una imagen de
los elementos mínimos desarrollados en la planificación local, que
corresponden estrictamente al criterio de los autores, y no compro-
mete a las entidades que han facilitado la información.
Entre las causas que explicarían la baja productividad en la
provincia de Loja, podemos destacar las siguientes: infraestructura
productiva insuficiente; desarrollo de actividades no aptas; manejo
inadecuado; concentración de factores de producción; y, baja inves-
tigación (ver Figura 1).
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Figura 1 Árbol de problemas de producción
Así mismo, entre los elementos que explicarían los problemas
de degradación ambiental es posible destacar: presión antrópica;
cambio de uso del suelo; manejo inadecuado de cuencas hídricas;
y, falta de valoración de los servicios ambientales (ver Figura 2).
Figura 2 Árbol de problemas de degradación ambiental
Finalmente, entre los factores que inciden en una baja cobertu-
ra de servicios básicos, es posible destacar: el crecimiento desorde-
nado de las ciudades; la baja disponibilidad de agua; el escaso tejido
social; y la debilidad en gestión de los gobiernos locales que tienen
la competencia. La valoración de estos elementos se presenta en la
siguiente Figura 3.
Figura 3 Árbol de problemas de servicios básicos
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De la calificación efectuada, la valoración alcanza 64 puntos,
que representa el 67 % de los valores máximos. Los elementos ge-
nerales, que consideran modelo de gestión, agenda regulatoria, ele-
mentos transversales de género y grupos vulnerables, tienen una
valoración mayor.
Tabla 1. Análisis diagnóstico crítico y visión del plan de desarrollo
Criterios Score
Visión largo plazo (24) 15
General (12) 10
Producción (21) 14
Ambiental (27) 20
Servicios Básicos (9) 5
Total 64
La Visión se construyó siguiendo una lógica de ordenamiento
territorial, para lo cual se hizo una sistematización de las visiones
de los planes cantonales, extrayendo los lineamientos principales, y
luego definir un escenario ideal. En función de esa dinámica se de-
finieron los objetivos estratégicos del plan, los que se presentan a
continuación:
1. Promover el manejo sustentable de los recursos naturales
renovables y no renovables, que permita mantener y proteger los
ecosistemas y su biodiversidad.
2. Garantizar la inclusión, equidad social y la reducción de bre-
chas sociales, promoviendo el pleno ejercicio de los derechos, para
mejorar las condiciones de vida de la población.
3. Impulsar el desarrollo económico mediante el aprovecha-
miento eficiente de las potencialidades agroproductivas, comercia-
les, industriales y turísticas con énfasis en la economía popular y
solidaria que permita garantizar la seguridad y soberanía alimenta-
ria.
4. Incentivar el desarrollo policéntrico, seguro, equilibrado y
complementario de los asentamientos humanos urbanos y rurales
garantizando el acceso a infraestructura y servicios públicos bási-
cos de calidad.
5. Generar un sistema integral y eficiente de movilidad y co-
nectividad para fomentar el desarrollo, la integración nacional y bi-
nacional y buen vivir de su población.
6. Desarrollar un modelo de gestión articulado, descentraliza-
do y desconcentrado, fomentando la organización y participación
ciudadana en el desarrollo integral del territorio.
4.2 |Variables estratégicas
Figura 4 Alineación con ODS y Plan de Desarrollo
4.2.1 |Alineación a los ODS
Las metas de gestión institucional del Plan de Desarrollo de
Loja se alinean con al menos 10 objetivos de los ODS. Así mismo,
tienen una relación con los nuevos ejes del Plan de Desarrollo del
Ecuador, vigente desde el 13 de julio de 2017.
Para un análisis más detallado, se toma como referencia la me-
todología de Ortegón, Pacheco, y Priego (2015) para la definición de
indicadores, que considera para la valoración, si el indicador es cla-
ro; si existe información disponible o si es factible recolectarla; si es
tangible y observable; si la recolección de datos está al alcance, en
este caso en función de sus competencias; si es representativo. Ade-
más, se incluye a criterio de los autores, si es que puede alinearse
a las metas de los ODS; y, si influye en la meta seleccionada corres-
pondiente. Para este análisis se consideran las metas relacionadas
con la gestión institucional definidas en el Plan de Desarrollo.
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Tabla 2. Objetivos estratégicos del plan de desarrollo
Número de metas con calificación
Entidad Total indicadores 76543210
Gobierno Provincial de Loja 35 1 0 13 1 5 6 6 3
Del análisis se puede inferir, a nivel agregado, que si bien existe
alineación de las metas de gestión institucional en la mayoría de los
casos con los ODS (32 tienen una alineación específica con metas
de la Agenda 2030), el plan provincial debe fortalecerse ya que el
60 % de los indicadores tuvo una valoración inferior a 4, ya que no
considera los elementos definidos en la metodología.
4.2.2 |Análisis de impacto cruzado
El análisis estructural, que es una herramienta de reflexión co-
lectiva, que ofrece la posibilidad de describir un sistema, que rela-
ciona todos sus elementos constitutivos, permitiendo identificar las
variables esenciales para la evolución del sistema.
Se debe también trabajar en la “definición de variables” sobre
las que se va a trabajar. Bajo una lógica sistémica, una variable exis-
te únicamente por su influencia o incidencia con las otras variables,
el análisis estructural se ocupa precisamente de relacionar las varia-
bles considerando un tablero de doble entrada Godet (2007).
Los detalles del análisis efectuado realizado con el software
MICMAC1, fue retroalimentado por el equipo de expertos2, denota
que la tendencia de llenado de información alcanza el 97 % y es un
sistema que se estabiliza en la segunda iteración, es posible obtener
el plano de influencias directas que se presenta Figura 6.
Figura 5 Plano de influencias directas
Según las iteraciones del plano influencia y dependencia, la cla-
sificación de las variables es como sigue: i) variables clave: pobreza
(independientemente de su medición y clase); grupos vulnerables,
las relacionadas con empleo y género; y, adaptación al cambio cli-
mático; ii) variables determinantes: desastres naturales, capital hu-
mano; iii) variables objetivo: planificación y ordenamiento territorial,
gestión sostenible de recursos, calidad del ambiente, condiciones de
salud, degradación de los hábitats naturales; iv) variables regulado-
ras: tasa de bachillerato, institucionalidad, resiliencia y productivi-
dad; v) palancas secundarias: tejido social, procesos participativos,
educación superior, emprendimiento e innovación, proveedores lo-
cales; vi) variables resultado: consumo de las personas y desnutri-
ción infantil; y, vii) variables autónomas: ocio, tenencia de la tierra y
minería, emisiones de carbono.
Considerando como elementos claves del sistema: la pobreza,
el empleo, género y adaptación al cambio climático, la determina-
ción viene definida por el Capital Humano y los potenciales efectos
de desastres naturales; para lo cual se considera la “llave de paso” pa-
ra el desarrollo del sistema, la tasa de bachillerato, institucionalidad,
resiliencia y productividad, así como impulsar las palancas del sis-
tema: tejido social, procesos participativos, educación superior, em-
prendimiento e innovación, proveedores locales. Para esto es fun-
damental la actuación sobre los objetivos que son: planificación y
ordenamiento territorial, gestión sostenible de recursos, calidad del
ambiente, condiciones de salud y degradación de los hábitats natu-
rales. El resultado del accionar holístico de las distintas interaccio-
nes dará cuenta de los resultados que deberían traducirse en mayor
consumo responsable y disminución de la desnutrición infantil.
1Se consideraron 40 variables para el sistema.
2Se agradece la participación de: Arq. Claudia González; PhD Holger Benavides, Ing. Alonso Zúñiga, Ing. Tamara Briceño, Ing. Víctor Hugo González, PhD. An-
dreas Fríes, Ing. Franz Pucha, Ing. Mireya Lapo, Ing. Sonia Gonzaga, Ing. Belizario Zarate, Ing. Galo Guamán, PhD. Santiago Ochoa, docentes investigadores de
la UTPL. Además, los aportes de Ing. Max Tapia, Director del Proyecto Inpandes, Plan Binacional; Oswaldo Campoverde, Productor; Edison Padilla, Director
Provincial de Participación Ciudadana, Ing. Mario Mancino, Productor Ganadero; Ing. Patricia Rodriguez de Secretaria de Planificación Zona 7.
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4.2.3 |Valoración de escenarios
El Método SMIC PROB permite analizar los impactos cruzados
y una fácil interpretación de los resultados. Primero se establecen
las hipótesis fundamentales y complementarias, que luego fueron
valoradas por los autores, en relación a su ocurrencia o no; lo que
finalmente permite identificar distintos escenarios con mayor pro-
babilidad de ocurrencia en el territorio al 2030.
Para la definición de las hipótesis se considera las variables que
resultaron claves y determinantes del sistema, estableciéndose en
la Tabla 3.
Tabla 3. Hipótesis de expertos
Número Título largo Título corto Descripción
1 Pobreza Pobr
La pobreza en la provincia disminuye drásticamente
(independiente de su forma de medición), más que lo
establecido en los ODS, Loja se constituye en un
referente nacional en la lucha contra la pobreza.
2 Grupos vulnerables Vulnera Los grupos vulnerables han sido atendidos
prioritariamente generando una inclusión efectiva.
3 Empleo de calidad empleo El desarrollo de la provincia se ha traducido en una
mejora significativa del empleo de calidad.
4 Género Gen Las mujeres tienen un rol activo y determinante en
la sociedad lojana.
5 Adaptación cambio climático adap Loja es un ejemplo en adaptación al cambio climático
y además cuenta con programas y cultura ciudadana
para enfrentar desastres naturales.
6 Capital humano KH Loja es referente en el país con profesionales en ramas
emergentes de la cuarta revolución industrial.
La valoración de probabilidades de los expertos se refleja en la
Tabla 4, la mayor probabilidad recae sobre la hipótesis relacionada
con talento humano, seguido de la relacionada con reducción de la
pobreza y la generación de empleo de calidad.
Tabla 4. Probabilidades simples
Hipótesis Prob
Pobr 0.469
Vulnera 0.419
empleo 0.435
Gen 0.346
adap 0.372
KH 0.549
En relación con las probabilidades condicionales positivas, se
observa como la realización de cualquiera de las hipótesis necesaria-
mente aumenta la probabilidad de ocurrencia de los demás eventos
(excepto en pobreza).
Tabla 6. Probabilidades condicionales positivas
Pobr Vulnera empleo Gen adap KH
pobr 0,469 0,556 0,640 0,477 0,566 0,664
vulnera 0,497 0,419 0,599 0,831 0,557 0,552
empleo 0,594 0,621 0,435 0,529 0,545 0,726
Gen 0,352 0,686 0,421 0,346 0,49 0,535
adap 0,450 0,494 0,467 0,527 0,372 0,522
KH 0,779 0,724 0,917 0,848 0,771 0,549
Tabla 5. Probabilidades condicionales negativas
Pobr Vulnera empleo Gen adap KH
Pobr 0,000 0,406 0,336 0,464 0,411 0,230
Vulnera 0,350 0,000 0,281 0,201 0,337 0,257
empleo 0,294 0,300 0,000 0,385 0,369 0,080
Gen 0,341 0,101 0,289 0,000 0,261 0,117
adap 0,304 0,284 0,299 0,290 0,000 0,189
KH 0,347 0,424 0,266 0,391 0,418 0,000
De igual forma, la no realización de una hipótesis necesaria-
mente disminuye la probabilidad de las demás.
Al identificar las imágenes de futuro, considerando en este ca-
so 6 hipótesis, a 2ˆ
6, se obtienen 64 escenarios posibles. Sin embar-
go, en la siguiente figura se presentan los más probables.
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Figura 6 Histograma de probabilidad de escenarios
El escenario de mayor probabilidad tiene que ver con el NO
cumplimiento de las hipótesis planteadas a las variables más impor-
tantes del sistema, lo que hace imperativo realizar esfuerzos de po-
lítica pública, articulados a iniciativas privadas, para alcanzar otra
alternativa.
Por otro lado, al considerar análisis de sensibilidad sobre las hi-
pótesis hace posible identificar eventos con mayor influencia y que
deben ser controlados en función de lograr el escenario deseado.
La suma absoluta por filas permite constatar la motricidad de
cada hipótesis sobre las restantes y para este caso la hipótesis de
KH es el evento de mayor influencia en su evolución. Además, se
presenta una marcada diferencia con las demás hipótesis.
Así mismo, si se considera el análisis de sensibilidad de las de-
pendencias es posible identificar los eventos que sufren la mayor
influencia.
Figura 7 Histograma de sensibilidad de influencias
La suma absoluta por columnas permite constatar la depen-
dencia de cada hipótesis a partir de las restantes, para el grupo de
expertos la hipótesis de género se considera como el evento con
mayor dependencia en la evolución del sistema en Loja. Además,
existe una diferencia representativa entre las hipótesis, en relación
a las siguientes: empleo y pobreza.
Figura 8 Histograma de sensibilidad de influencias relativas
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4.2.4 |Valoración de la gestión en base a
la norma ISO 18091
Para medir la efectividad y eficiencia de la gestión de desarro-
llo, desde hace muchos años se han establecido medidas de control,
aseguramiento y gestión de la calidad, así como modelos de calidad,
para evaluar el desempeño y los resultados de las instituciones. En
el 2014, se publicó la norma ISO 18091, la primera que proporcio-
na directrices para certificar los sistemas de gestión calidad de los
gobiernos locales, cuya aplicación se ha generalizado a nivel global
procurando la creación de gobiernos confiables y sostenibles a nivel
local, regional y nacional.
Para la evaluación de la gestión en los gobiernos autónomos
descentralizados, sobre los planes de desarrollo y ordenamiento te-
rritorial, esta norma presenta 39 indicadores, estructurados en fun-
ción de 4 ejes: i) desarrollo institucional; ii) desarrollo económico
sustentable; iii) desarrollo local incluyente; y, iv) desarrollo ambien-
tal sustentable Gadsden (2015). Para la presente valoración, se con-
sidera una puntuación de los indicadores de esta forma: 1 cuando el
análisis del criterio corresponde a una situación crítica; 2 si es una
situación de alerta; y, 3 cuando el criterio presenta una situación
aceptable.
Figura 9 Valoración con estándares de la ISO 18091
Estandarizando las valoraciones considerando 1 como mínimo,
en promedio la planificación local considera un 67 % de las referen-
cias mínimas establecidas en la norma. Aquellos con mayor valora-
ción se refieren al eje ambiental sustentable, en contraste, la valora-
ción del eje social es la más baja.
Es importante resaltar que son valoraciones agregadas de los
ejes, lo que implica que hay valoraciones críticas en varios ejes, por
ejemplo hay 5 valoraciones críticas en el eje social; 1 en el eje de de-
sarrollo económico sustentable; y 2 en el eje institucional. Así mis-
mo, se debe advertir, que el presente es un ejercicio académico y es
necesario que los criterios de la norma ISO 18091 deben adaptar-
se a la normativa nacional considerando las funciones, atribuciones
y competencias de los gobiernos locales. Los criterios que más for-
talecimiento requerirían según la valoración de expertos serían los
presentados en la Tabla 7.
Tabla 7. Elementos críticos identificados en la gestión
Variable clave Eje Categoría ISO
Seguridad alimentaria Desarrollo económico sustentable 3. Responsable de la seguridad alimentaria
Inclusión Desarrollo social incluyente 3. Promotor de la integración étnica y social
Población vulnerable y en riesgo Desarrollo social incluyente 5. Responsable de los sectores de la población
vulnerable y en riesgo
Salud Desarrollo social incluyente 7. Promotor de la educación básica
Educación Desarrollo social incluyente 8. Promotor de un nivel de aceptable de vivienda
Vivienda Desarrollo institucional 5. Fiscalmente responsable
Gasto/Inversión, protección y emergencia Desarrollo institucional 6. Promotor de la protección civil y de los
servicios de emergencia
La metodología permite también potenciar los elementos que
se estarían desarrollando de manera adecuada, 8 elementos tienen
un manejo destacado, 3 del eje ambiental; 1 del económico; y 4 del
institucional, los que se presentan en la Tabla 8.
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Tabla 8. Elementos destacables identificados en la gestión
Variable clave Eje Categoría ISO
Agropecuario Desarrollo económico sustentable 7. Promotor del sector agropecuario
Ciudadanía Desarrollo institucional 4. Participación de la comunidad en políticas públicas y programas
Marco legal Desarrollo institucional 8. Marco legal transparente y actualizado
Transparencia Desarrollo institucional 10. Transparente y socialmente responsable
Administración financiera Desarrollo institucional 11. Sana administración financiera
Calidad del aire Desarrollo ambiental sustentable 1. Cuidadoso de la calidad del aire
Ordenamiento territorial Desarrollo ambiental sustentable 5. Sistema de ordenamiento territorial eficaz
Educación ambiental Desarrollo ambiental sustentable 8. Promotor de la educación ambiental
4.3 |Análisis de actores
A continuación, se presenta la descripción de los actores consi-
derados en el análisis: Junta de regantes de provincia (Reg), Cámara
de Industrias (Ind), Cámara de Comercio (Com), Asociaciones de pro-
ductores (Aso), Junta de Artesanos (Art), Universidad privada (Utpl),
Universidad pública (Unl), Ong (Ong), Ministerio de Industrias (Mi-
pro), Ministerio de Agrigultura (Mag), Instituto economía popular y
Tabla 9. Matriz de influencia directa
MID Reg Ind Com Aso Art Utpl Unl Ong Mipro Mag leps Mintu Mincu CC GPL
Reg 0 1 1 3 0 0 1 2 2 2 2 1 0 0 1
Ind 0 0 2 2 1 0 2 2 3 2 2 2 2 1 2
Com 0 2 0 2 2 2 2 2 1 2 1 1 1 1 2
Aso 3 3 3 0 1 2 2 2 1 1 2 2 1 0 3
Art 0 2 3 2 0 2 2 2 1 1 2 1 1 2 1
Utpl 2 2 2 2 2 0 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Unl 1 2 2 2 1 1 0 2 2 2 2 2 2 2 2
Ong 2 2 2 2 2 2 2 0 2 2 2 2 2 2 2
Mipro 2 3 3 3 4 2 2 2 0 2 1 1 1 0 2
Mag 3 3 2 3 1 2 2 2 2 0 1 1 1 0 2
leps 1 1 3 2 3 2 2 2 2 2 0 1 1 0 1
Mintu 1 2 1 1 2 2 2 2 1 1 1 0 2 2 2
Mincu 1 1 1 1 2 2 2 2 1 1 1 1 0 4 1
CC 0 0 0 0 1 2 2 2 0 0 0 2 1 0 0
GPL 3 1 2 3 2 2 2 2 2 2 2 2 1 0 0
Tabla 10. Matriz de influencias directas e indirectas (MIDI)
MIDI Reg Ind Com Aso Art Utpl Unl Ong Mipro Mag leps Mintu Mincu CC GPL DI
Reg 13 15 16 16 13 14 15 15 14 14 13 12 11 6 15 189
Ind 14 19 20 20 20 21 22 22 18 18 16 17 16 11 19 254
Com 15 19 20 20 17 18 21 21 18 18 19 19 17 12 19 253
Aso 16 20 21 23 18 17 21 22 21 21 20 19 17 12 21 266
Art 13 18 20 19 17 18 21 21 17 18 18 19 17 12 18 249
Utpl 16 22 23 24 21 23 27 28 21 22 21 21 18 14 22 300
Unl 15 20 21 21 20 22 25 25 19 20 18 20 17 12 21 271
Ong 16 22 23 24 21 23 27 28 21 22 21 21 18 14 22 295
Mipro 17 23 25 24 19 18 22 23 21 21 21 19 16 12 22 282
Mag 18 22 22 24 17 17 21 22 21 21 20 19 16 11 22 272
leps 15 21 23 21 18 18 21 21 18 19 18 17 15 12 20 259
Mintu 13 18 19 19 18 18 22 22 18 18 19 20 18 14 18 254
Mincu 12 17 17 17 16 16 19 19 16 16 17 18 16 15 16 231
CC 7 10 9 9 9 9 10 10 9 9 9 10 10 10 10 130
GPL 18 23 23 25 19 20 23 24 20 21 20 18 16 13 22 283
DI 205 270 282 283 246 249 292 295 251 257 252 249 222 170 265 3788
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solidaria (Ieps), Ministerio de Turismo (Mintu), Ministerio de Cultura
(Mincu), Casa de la Cultura (CC), Gobierno Provincial de Loja (GPL).
En la Tabla 9 se presenta la matriz de influencia directa (MDI), se
describe las influencias directas que tienen los actores entre sí3.
Así mismo, considerando los valores representan las influen-
cias directas e indirectas de los actores, es posible determinar que
los actores con mayor influencia directa e indirecta son (consideran-
do las filas): las universidades, Ong (Ver Tabla 10).
De igual forma, al estudiar la influencia, en base al balance ne-
to de las influencias, se confirma que la universidad privada (UTPL)
es el actor con mayor influencia neta, seguido por el Ministerio de
Industrias Mipro y el GPL.
Tabla 11. Balance neto de influencias
BN Reg Ind Com Aso Art Utpl Unl Ong Mipro Mag leps Mintu Mincu CC GPL Suma
Reg 1 1 0 0 -2 0 -1 -3 -4 -2 -1 -1 -1 -3 -16
Ind -1 1 0 2 -1 2 0 -5 -4 -5 -1 -1 1 -4 -16
Com -1 -1 -1 -3 -5 0 -2 -7 -4 -4 0 0 3 -4 -29
Aso 0 0 1 -1 -7 0 -2 -3 -3 -1 0 0 3 -4 -17
Art 0 -2 3 1 -3 1 0 -2 1 0 1 1 3 -1 3
Utpl 2 1 5 7 3 5 5 3 5 3 3 2 5 2 51
Unl 0 -2 0 0 -1 -5 -2 -3 -1 -3 -2 -2 2 -2 -21
Ong 1 0 2 2 0 -5 2 -2 0 0 -1 -1 4 -2 0
Mipro 3 5 7 3 2 -3 3 2 0 3 1 0 3 2 31
Mag 4 4 4 3 -1 -5 1 0 0 1 1 0 2 1 15
leps 2 5 4 1 0 -3 3 0 -3 -1 -2 -2 3 0 7
Mintu 1 1 0 0 -1 -3 2 1 -1 -1 2 0 4 0 5
Mincu 1 1 0 0 -1 -2 2 1 0 0 2 0 5 0 9
CC 1 -1 -3 -3 -3 -5 -2 -4 -3 -2 -3 -4 -5 -3 -40
GPL 3 4 4 4 1 -2 2 2 -2 -1 0 0 0 3 18
El signo (+) indica que el actor ejerce más influencia. El signo
(-) indica que el actor ejerce más influencia. Finalmente, el balan-
ce de posiciones por objetivo valorado del GPL permite inferir que
hay un escenario bastante favorable para la concreción del fomento
productivo en la provincia de Loja.
Figura 10 Balance de posiciones por objetivo GPL
3Se considera: 0: Sin influencia; 1: sobre procesos; 2: sobre proyectos; 3: sobre misión; 4: sobre existencia
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4.4 |Identificación de líneas estratégicas
(intervenciones)
El análisis multicriterio es una herramienta que facilita la com-
paración de alternativas para tomar decisiones complejas que re-
quieren un análisis multidimensional, frecuentemente empleando
distintas escalas de medición, y un conocimiento del problema afec-
tado por cierto grado de incertidumbre Vallejo et. al (2011). El aná-
lisis consiste en ver la vinculación de los proyectos productivos con
las variables consideradas como claves o determinantes del siste-
ma. En base a la alineación de con los elementos estructurales del
sistema, considerando una escala likert adaptada4se analizó los pro-
yectos de Fomento Productivo que constan en el Plan de Desarrollo,
se dejó fuera de la valoración aquellos que corresponden a elemen-
tos de recurrentes, las que se pueden considerar como actividades y
los estudios y demás elementos de preinversión (23 iniciativas no se
valoraron). Por tanto, se consideraron 27 proyectos en la valoración.
Las consideraciones de género están ausentes en los proyec-
tos productivos, con excepción del caso de una iniciativa de micro-
empresas para mujeres. Así las consideraciones de capital humano,
considerando las implicaciones de la cuarta revolución industrial,
tampoco se han considerado. Luego, se utilizó el software Multi-
pol considerando los 5 criterios antes mencionados, y además tres
políticas: Cierre de brechas (social); productivo (prod); y, Ambiental
(Amb). Además, se valoraron los 3 escenarios primeros según el cri-
terio de los expertos: no pasa nada, se cumple pobreza, empleo y
capital humano; y, se cumplen todas las hipótesis.
La evaluación de las iniciativas en función de las políticas, lue-
go de las valoraciones utilizadas, sigue de la forma como se presenta
en la Tabla 12.
Tabla 12. Acciones en función de las políticas
Social Prod Amb Moy. Ec. Ty Número
Agri 9,2 9,0 8,5 8,9 0,3 20,0
Empre 10,8 10,5 10,5 10,6 0,1 25,0
tur 6,0 6,0 6,5 6,2 0,2 9,0
Fom Tur 6,0 6,0 6,5 6,2 0,2 9,0
Tec 8,5 7,5 8,0 8,0 0,4 18,0
Café 8,8 7,1 8,0 7,9 0,7 17,0
Aso 9,5 8,2 9,6 9,1 0,6 21,0
Lim 9,9 8,1 9,6 9,2 0,8 22,0
eps 9,8 8,2 9,7 9,2 0,7 23,0
bio 3,9 5,0 4,1 4,3 0,5 6,0
Empr tur 9,9 8,9 9,7 9,5 0,4 24,0
est rie 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0
est reh 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0
Tec rieg 8,4 7,3 8,3 8,0 0,5 19,0
Yam 6,0 5,0 6,0 5,7 0,5 7,0
Lanz 6,0 5,0 6,0 5,7 0,5 7,0
caden 12,4 11,5 12,2 12,1 0,4 26,0
corto 6,6 5,8 6,8 6,4 0,4 11,0
acopi 8,2 7,0 8,0 7,8 0,5 16,0
pecu 7,2 5,6 6,6 6,5 0,7 13,0
pisc 6,6 5,8 6,8 6,4 0,4 11,0
ganad 7,2 5,8 6,8 6,6 0,6 14,0
api 3,0 2,5 3,0 2,8 0,2 4,0
reen 2,2 2,0 2,0 2,1 0,1 3,0
riego 7,5 6,0 7,0 6,8 0,6 15,0
pla cer 3,0 2,7 3,2 3,0 0,2 5,0
Figura 11 Plano de sensibilidad
4En la que se utiliza las siguientes valoraciones: Totalmente en desacuerdo (-2); en desacuerdo (-1); Ni de acuerdo ni en desacuerdo (0); De acuerdo (1);
Totalmente de acuerdo (2)
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Las más importantes según la valoración más alta son: cadenas
productivas, emprendimiento, emprendimientos turísticos y los re-
lacionados con la economía popular y solidaria. De las más represen-
tativas, como se puede apreciar en el plano de sensibilidad, destaca
emprendimiento por su baja distancia tipo- calculada.
En base a todos los análisis anteriores, las propuestas concre-
tas de política pública a nivel provincial que podrían ser impulsadas
por el Gobierno provincial de Loja se enmarcan en el apoyo al em-
prendimiento ya que estos tienen el potencial de transformar la for-
ma en la que vivimos y trabajamos, además si tienen éxito, además
de producir riqueza desde sus negocios y mejorar la dinámica eco-
nómica, también generan empleos y aumentan las posibilidades de
desarrollar entornos prósperos.
Además de entre los emprendimientos se podría privilegiar a
aquellos que tengan connotaciones turísticas ya que este sector se
ha convertido en uno de los principales del comercio internacional,
y representa al mismo fuentes de ingresos de numerosos países en
desarrollo. Este crecimiento va de la mano del aumento de la diver-
sificación y de la competencia entre los destinos, siendo la provincia
de Loja muy atractiva por diversos aspectos.
Finalmente, los resultados determinan que se debe impulsar la
economía popular y solidaria ya que los emprendimientos populares
y solidarios procuran el bienestar de la sociedad a través del merca-
do. Se puede inferir que las iniciativas de este tipo son mecanismos
que simultáneamente ejerce valores sociales y genera sostenibili-
dad económica por ende el emprendimiento social y solidario es un
fenómeno que despierta el interés general debido a que conjuga
beneficio y solidaridad. Es una alternativa para proveer soluciones
al mercado, ofertar bienes y servicios, disminuir la brecha socioeco-
nómica de las sociedades y emerger como una respuesta ante la
presión por cubrir las necesidades sociales. Es un mecanismo para
afrontar tanto la pobreza como para impulsar el crecimiento econó-
mico según Pfeilstette y Gómez-Carrasco (2020).
5|CONCLUSIONES Y RECOMEN-
DACIONES
El cumplimiento de los ODS constituye un desafío que implica
la mejora en la gestión pública, lo que a su vez involucra necesaria-
mente mejorar las mediciones que se utilizan para el seguimiento
y monitoreo del cumplimiento. Así mismo, existe alineación con el
nuevo Plan de Desarrollo de Ecuador, sin embargo, se hace necesa-
ria su actualización.
Del análisis del plan desarrollo se infiere la necesidad de que el
instrumento local debe actualizarse, en los diferentes ámbitos consi-
derados, entre otros los relacionados con el diagnóstico crítico, for-
talecimiento de indicadores y metas, y la alineación con los ODS.
Los indicadores de la Norma ISO 18091 deben adaptarse conside-
rando las competencias, funciones y atribuciones de los gobiernos
locales en Ecuador. La aplicación de los criterios definidos en los
estándares internacionales permite hacer una valoración más inte-
gral de la gestión pública, y denotan con mayor claridad posibles
deficiencias en cuanto a la gestión de cada uno de los niveles de
gobierno analizados.
El ejercicio prospectivo pone en relieve la importancia de en-
focar las acciones en la lucha contra la pobreza, la generación de
empleo de calidad, así como incorporar temas de género y adapta-
ción al cambio climático. La determinación del sistema depende del
capital humano (enfocado en la adaptación a la 4ta revolución in-
dustrial) y los potenciales efectos de desastres naturales. De otro
lado, la actuación sobre los objetivos del modelo en los que la plani-
ficación y ordenamiento territorial, gestión sostenible de recursos,
calidad del ambiente, condiciones de salud, degradación de los há-
bitats naturales, son elementos fundamentales.
El escenario con mayor probabilidad de ocurrencia da cuenta
que no se alcanzaría la dinámica necesaria para cambiar el sistema,
por lo que urge una activa participación público privada para cam-
biar la dinámica local.
Las consideraciones de género están ausentes en los proyectos
productivos, con excepción del caso de una iniciativa de microem-
presas para mujeres. Así las consideraciones de capital humano, con-
siderando las implicaciones de la cuarta revolución industrial, tam-
poco se han considerado.
Las iniciativas más importantes según la valoración más alta
son: cadenas productivas, emprendimiento, emprendimientos turís-
ticos y los relacionados con la economía popular y solidaria. Sin em-
bargo, el emprendimiento es el que menor volatilidad tiene en las
valoraciones encontradas.
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