Revista Económica
DOI: 10.54753/rve.v12i2.2192
Vol.12-N°2, Julio - Diciembre 2024
p-ISSN:2602-8204 |e-ISSN 2737-6257
ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN
Las evaluaciones a los programas de desarrollo social y la pobreza
en México
Evaluations of social development and poverty programs in Mexico
Marcela Astudillo-Moya ID 1
1Instituto de Investigaciones Económicas de la
Universidad Nacional Autónoma de México
Correspondencia
Marcela Astudillo-Moya, Instituto de
Investigaciones Económicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México
Email: marcelaa@unam.mx
Fecha de recepción
Enero 2024
Fecha de aceptación
Junio 2024
RESUMEN
La evaluación de políticas públicas ha adquirido una gran importancia para incrementar
la eficacia del sector público. El objetivo del presente trabajo es determinar la correlación
entre las evaluaciones del uso de los recursos federales para desarrollo social en México
y el porcentaje de población en situación de pobreza. La pregunta de investigación es
¿Las entidades federativas que cuentan con las mejores evaluaciones por manejo de los
recursos destinados al desarrollo social, han logrado disminuir la cantidad de población
en situación de pobreza? Con datos del índice de monitoreo y evaluación de los progra-
mas de desarrollo social del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL) se calculó la correlación entre dicho índice y el porcentaje de pobres,
se encontró que no hay una correlación estadísticamente significativa. Una futura línea
de investigación es determinar los factores que generan esta brecha.
Palabras clave: Evaluación; Pobreza; Políticas públicas; Programas sociales; Gasto públi-
co.
Códigos JEL: H61. H53. I3.
ABSTRACT
The evaluation of public policies has acquired great importance to increase the effective-
ness of the public sector. The aim of this paper is to determine the correlation between
evaluations of the use of federal resources for social development in Mexico and the per-
centage of the population in poverty. The research question is: Did the States that recei-
ved the highest evaluations in terms of resource management achieve a greater reduction
in the number of people living in poverty? In this study, we use data from the monitoring
and evaluation index of social development programs computed by the National Council
for the Evaluation of Social Development Policy (CONEVAL) in a correlation analysis bet-
ween the indices and the percentage of people living in poverty. The results showed that
there is no statistically significant correlation between the two variables. Further research
is needed to identify the factors that contribute to this gap.
Keywords: Evaluation; Poverty; Public policies; social programs; Public spending.
JEL codes: H61. H53. I3.
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Astudillo-Moya, M.
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1|INTRODUCCIÓN
En las últimas décadas, en el ámbito de la administración pú-
blica surgió el enfoque de la Nueva Gestión Pública, que postula la
utilización de herramientas provenientes del sector privado como la
planeación estratégica, medición del desempeño, evaluación por re-
sultados, entre otros, con las cuales se pretendía resolver problemas
como la insuficiente rendición de cuentas, falta de transparencia y
asignación ineficiente del gasto público. Así, surgió la evaluación de
políticas públicas, no sólo para valorar los resultados de las interven-
ciones públicas, sino también para retroalimentar los procesos y de
esta manera incrementar la eficacia del sector público.
Ahora bien, ¿cómo ponderar el valor instrumental de las eva-
luaciones? Se considera que el criterio de utilización es una variable
clave para la valoración del desempeño de la función evaluativa, la
cual solamente es un medio, cuyo valor instrumental depende de la
utilización de los hallazgos de la evaluación. En el caso de la evalua-
ción de los programas de desarrollo social se espera que trascienda
en el uso adecuado de los recursos, cuyo fin último es apoyar a la
población que vive en situación de pobreza.
Es importante subrayar que el ejercicio de los recursos destina-
dos al desarrollo social es relevante para el desarrollo económico y
social del país. Pues, se pretende que con ellos los estados puedan
cumplir de manera descentralizada con sus atribuciones que permi-
tan un desarrollo regional equilibrado.
El objetivo del presente trabajo es determinar la correlación
entre las evaluaciones del uso de los recursos para desarrollo social
y el porcentaje de población en situación de pobreza. La pregun-
ta de investigación es ¿Las entidades federativas que cuentan con
las mejores evaluaciones por manejo de los recursos destinados al
desarrollo social, cuentan con un menor porcentaje de población
en situación de pobreza? ¿Qué refleja el índice de monitoreo y eva-
luación de los programas sociales? Con esta investigación se busca
determinar si realmente la evaluación de los programas sociales en
México incide en la población que vive en situación de pobreza, si
es un mecanismo para paliar la pobreza o bien ¿qué políticas públi-
cas deben implementarse para que la evaluación se enfoque en los
resultados?
2|MARCO TEÓRICO Y EVIDENCIA
EMPÍRICA
2.1 |La evaluación, definición y antece-
dentes
Las evaluaciones son procesos dinámicos que analizan logros
con base en el problema a resolver y el mecanismo o instrumento
para resolverlo (Becerril y Rubio, 2024). En el campo de la adminis-
tración pública constituyen un insumo que provee información téc-
nica para la toma de decisiones, pues uno de sus fines es determinar
la pertinencia y el logro de los objetivos de las políticas públicas y es
un elemento importante para la transparencia y rendición de cuen-
tas.
Para Zúñiga, et al. (2023, p. 2534), la evaluación es “someter
a valoración una acción, una política, una decisión; implica ponde-
rar o calificar las dimensiones que resultan cruciales para orientar
el rumbo hacia el logro de los resultados esperados con la ejecu-
ción de dichas acciones”. Por otra parte, el objetivo de la evaluación
ha sido definido por diversos organismos internacionales como la
Organización para la Cooperación y Desarrollo (OCDE) (2020), y la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y
la Cultura (UNESCO) (2023). Hay coincidencia en que el propósito
de la evaluación es determinar en qué medida se están logrando los
objetivos planteados de un programa o política pública.
De este modo, Zúñiga, et al. (2023) señalan que la práctica eva-
luativa se vuelve imprescindible en los gobiernos porque es un ejer-
cicio democrático que fortalece la legitimidad de la gestión pública
y brinda soporte a las instituciones para demostrar su capacidad en
la resolución de problemas a través de estrategias y programas de
desarrollo social. Así, la evaluación puede tener una influencia en la
toma de decisiones públicas, pues es un insumo de gran importancia
para la rendición de cuentas.
Concretamente, la evaluación ha sido definida a partir del con-
cepto que Carol Weiss estableció y que se ha vuelto un referente
en esta disciplina. Según esta autora, la evaluación es “la valoración
sistemática de la operación y/o de los impactos de un programa o
política al ser comparados con un conjunto de estándares implícitos
o explícitos para contribuir al mejoramiento del programa o política
en cuestión” (Weiss, 2015 citada en Becerril y Rubio 2024; Zúñiga
et al., 2023. A través de este concepto, se señala que las evalua-
ciones contribuyen a realizar correcciones a mitad de un programa
o decidir si se sigue financiando, en fin, elementos que permiten
la rendición de cuentas de los recursos utilizados. Lo que significa
que las evaluaciones son un instrumento técnico, ya que sirve para
tomar decisiones; así como un instrumento político, pues se utiliza
para explicar los resultados obtenidos.
Además, la evaluación se puede considerar como un mecanis-
mo de aprendizaje de las instituciones, dando lugar a un cambio
gradual para lograr mejores resultados. Sin embargo, también algu-
nos autores, consideran que la evaluación es simplemente un requi-
sito para justificar el presupuesto gubernamental (Miranda, 2019).
Thomas Dye (2016) considera que un informe de evaluación difícil-
mente dará lugar a la terminación de algún programa por las lógi-
cas burocráticas que la operan y los intereses que genera. De ahí la
importancia de considerar el contexto en el que se desarrollan las
evaluaciones, sus límites y sus alcances.
2.2 |Tipos de evaluación
El fin último de la evaluación es mejorar un programa o políti-
ca pública desde su diseño, ejecución y retroalimentación. De esta
manera, se clasifica dependiendo del momento de realización, de su
objetivo o quién la elabora. Por lo que corresponde al momento de
su realización puede ser ex ante la cual verifica la pertinencia del
programa y sus efectos. La evaluación ex post, verifica la eficacia
del programa en la población objetivo (Miranda, 2019,). En este ca-
so, la evaluación se realiza después que el programa se haya llevado
a cabo.
Desde otro punto de vista, la evaluación puede ser formativa,
si su objetivo es analizar la implementación y aportar elementos pa-
ra retroalimentar o corregir en tiempo posibles desviaciones, dadas
estas características se realizan en la fase de implementación. Por
otra parte, la evaluación acumulativa mide el efecto del programa
en el problema que se pretendía resolver, en este caso es realizada
por organismos externos a la institución que tengan a cargo el pro-
grama, se enfoca en los resultados, costos y oportunidades, por su
naturaleza es una evaluación ex post (Sánchez, 2023). Según Asenjo
(2016) también la evaluación puede ser prospectiva o ex ante, cuan-
do tiene por objetivo valorar los posibles resultados del programa
para mejorar su diseño. Dependiendo del tipo de información que
se busca y su utilización, las evaluaciones se clasifican en evaluación
de diseño, de procesos y de resultados e impactos (Miranda, 2019,
Asenjo, 2016).
En la Tabla 1 se muestra la clasificación de la evaluación a partir
de diferentes criterios; en el primer caso, se analiza la racionalidad,
coherencia entre el problema detectado y la intervención diseñada,
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así como los indicadores para medir e identificar la población obje-
tivo. La evaluación es de procesos cuando está orientada a analizar
la gestión y ejecución del programa, con la finalidad de identificar
las capacidades organizacionales e institucionales. La evaluación de
resultados e impacto contrasta los resultados obtenidos sobre la po-
blación objetivo con los recursos materiales, humanos y financieros
utilizados; el impacto se refiere al efecto más general perseguido
por el programa.
Desde el punto de vista de quién la realiza, la evaluación es in-
terna si la elabora el personal que la diseñó, gestionó e implementó,
con la ventaja de que la realiza personal que tiene un amplio cono-
cimiento del programa, pero puede carecer de objetividad e impar-
cialidad. Por el contrario, la evaluación es externa cuando se lleva
a cabo por consultores privados o centros de investigación; con la
ventaja de que presenta mayor objetividad, pero puede haber un
conocimiento parcial del programa.
Tabla 1. Tipologías de la evaluación de programas o políticas
Finalidad principal
Prospectiva ·Se denomina evaluación prospectiva cuando tiene por objetivo determinar la viabilidad de un programa,
mediante la simulación de sus probables resultados
Formativa ·Este tipo de evaluación se realiza durante el desarrollo del programa con el objetivo de encontrar
aspectos que sean susceptibles de modificarse
Sumativa ·Esta evaluación se realiza al finalizar un programa. Dependiendo del resultado sirve para determinar si
se continúa, se amplía o se cancela.
Aspectos en los que se enfoca la evaluación
Diseño ·Esta evaluación se enfoca en el análisis de los objetivos que persigue un programa, poniendo especial
énfasis en su claridad y especificidad.
Procesos ·En este caso, la evaluación se centra en la manera en que se implementa el programa.
Resultados o impactos ·Los aspectos que mide esta evaluación se refieren a sus resultados en el comportamiento de la
población beneficiaria y su impacto en la sociedad en general.
Momento en que se lleva a cabo
Ex ante ·Como en la evaluación prospectiva, se lleva a cabo antes del inicio del programa.
Intermedia ·Esta evaluación se lleva a cabo durante el desarrollo del programa.
Ex post ·Al igual que en el caso de la evaluación sumativa, se realiza cuando el programa concluyó.
Personal que realiza la evaluación
Interna ·La evaluación es interna cuando la realiza el personal que tiene a su cargo la implementación del
programa
Mixta ·En este caso participan en la evaluación tanto personal ajeno al programa como miembros del equipo
responsible de su ejecución.
Externa ·La evaluación es externa cuando la realiza únicamente personal que no participa en la gestión o
ejecución del programa.
Fuente: Ruiz (2016). Guía para el diseño, gestión y utilización de evaluaciones de programas y políticas públicas. Programa EUROsociAL.
De acuerdo con la finalidad principal, esto es, la política en que
se enfoca, el momento en que se lleva a cabo y el equipo evaluador
que la realiza, este artículo se encuadra en las evaluaciones de los
programas de desarrollo social federales, dadas sus características
de orden sumativo, resultados o impactos, ex post y mixta, caracte-
rísticas que son las que permiten identificar las debilidades de un
programa a partir de sus resultados, desempeño e impactos cuando
finaliza un periodo.
2.3 |Antecedentes de las evaluaciones
La evaluación de programas y políticas públicas tuvo un impul-
so importante con la realización de actividades de índole social del
Estado, inicialmente en Estados Unidos con los programas de guerra
contra la pobreza de Lyndon Johnson, posteriormente con la evalua-
ción de programas de salud, educación, vivienda y otros. Más tarde,
la evaluación incluyó la revisión de la contribución de los programas
para mejorar la calidad de vida de la población objetivo, así como su
efecto en las finanzas públicas (Dante, 2021).
En México, las primeras evaluaciones de programas públicos
se concentraron en aspectos administrativos y legales, sin tomar en
consideración temas relacionados con el desempeño, impactos y
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resultados de las políticas públicas. Así en un principio las evalua-
ciones se orientaron a programas destinados a la disminución de la
pobreza en el medio rural. Uno de los programas que se evaluaron
en la década de los setenta fue el de Inversiones Públicas para el De-
sarrollo Rural (PIDER) y la Coordinación General del Plan Nacional
de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar). Cabe men-
cionar que estas evaluaciones se realizaban en áreas de evaluación
internas y era para uso exclusivo de las mismas (Olvera, 2022) y para
garantía a los préstamos de organismos internacionales otorgados
para la implementación de programas sociales en el país.
En 1976 se creó la Secretaría de Programación y Presupues-
to cuyas funciones eran entre otras, la evaluación del gasto público,
que eran prácticamente ejercicios de contabilidad (Coneval 2018).
En 1982 se crea la Secretaría de la Contraloría General de la Fe-
deración (SECOGEF) que tenía funciones de fiscalización, control
interno y evaluación de la administración federal (Olvera, 2022). En
la década de los noventa se crea la Secretaría de la Contraloría y
Desarrollo Administrativo (SECODAM) y el Programa para la Mo-
dernización de la Administración Pública Federal (PROMAP) con el
fin de promover la rendición de cuentas y la cultura de servicio; por
lo tanto, promovían la evaluación orientada al logro de objetivos e
incorporar indicadores de desempeño (Olvera, 2022). Hasta ese pe-
riodo, las evaluaciones han sido calificadas como ad hoc y no siem-
pre se deban a conocer al público (Rodríguez y Ordaz, 2021).
Por otra parte, en 1997 se introdujo la evaluación de impac-
to del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) que
eran transferencias condicionadas sujetas a evaluación externa cu-
yos resultados eran públicos (Olvera, 2022). Con la experiencia de
la evaluación del programa Progresa, en 1998 se establecieron las
Reglas de Operación (ROP) para los programas subsidiados, que es-
tablecían la obligación de señalar su objetivo, la población a la que
se destinaba el programa y los criterios para la selección de bene-
ficiarios, entre otros, pero no se medían impactos en la población
y los resultados de las evaluaciones difícilmente se utilizaron en la
toma de decisiones (Martínez, 2023). Las evaluaciones se desarro-
llaron principalmente en el sector social, por lo que en la Secretaría
de Desarrollo Social (Sedesol) se creó la Dirección General de Eva-
luación (Moyado, 2020).
2.4 |Institucionalización del Sistema de
Evaluación de Desempeño
En el siglo actual se implementaron cambios importantes en la
normatividad de las evaluaciones, práctica que se consolidó con la
publicación de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) en 2004,
en la que se crea el Coneval, como coordinador de la política de
evaluación.
Como se observa en la Figura 1, en 2006 se promulga la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH); en
la que se hizo obligatoria la evaluación de programas públicos y se
creó en 2007 el Sistema de Evaluación de Desempeño (SED) para
la verificación del cumplimiento de objetivos y metas con el fin de
conocer el impacto social de los programas. Además, se promueve
la introducción del presupuesto basado en resultados. De tal ma-
nera que se integraron al SED el Programa de Mejoramiento de la
Gestión de la Secretaría de la Función Pública y las evaluaciones de
programas sociales a cargo del Coneval. Paralelamente a la creación
del SED se establecieron los Lineamientos Generales para la Evalua-
ción de los Programas Federales de la Administración Pública Fede-
ral (LGEPFAPF), cuya función es regular los procesos de evaluación,
mediante la Matriz de Indicadores por Resultados (MIR) y la elabo-
ración del Programa Anual de Evaluación (PAE).
Como parte de este proceso, las evaluaciones se realizan no
solamente al sector social sino también a otras secretarías. En 2007
se llevaron a cabo 117 evaluaciones (Conde, 2017). En este año,
destaca también la coordinación entre el Coneval, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de la Función Pú-
blica.
Figura 1. Elementos de contexto para la construcción del Sistema de Monitoreo y Evaluación, México, 1994-2007
Fuente: Coneval. (2018). Sistema de Monitoreo y Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México. Memorias del CONEVAL 2006-2018. Coneval.
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Para dar seguimiento a los informes de las evaluaciones realiza-
das, en 2008 se creó el Mecanismo de Seguimiento a los Aspectos
Susceptibles de Mejora (ASM) cuyo objetivo final es generar cam-
bios en los programas (Conde, 2017). También en este mismo año
se adecúa el marco presupuestario para plasmar el Presupuesto Ba-
sado en Resultados y se expidieron los “Lineamientos para la Actua-
lización de la Matriz de Indicadores de los Programas Presupuesta-
rios” y los calendarios de metas de los indicadores del Presupuesto
de Egresos de la Federación (PEF).
Durante el periodo de 2008-2012 se expidieron la Ley Gene-
ral de Contabilidad Gubernamental (LGCG) la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF) y diversas reformas
a la LGDS que incidieron en la reforma que daba autonomía consti-
tucional al Coneval en el Artículo 26, apartado C de la Constitución.
En el artículo 72 de la ley General de Desarrollo Social, se esta-
blece que la evaluación de la política social la puede realizar el Co-
neval por sí mismo o a través de evaluadores independientes, que
pueden ser universidades, instituciones de investigación científica
o instituciones no lucrativas. La revisión se orienta al cumplimiento
del objetivo social de los programas, para corregirlos, reorientarlos
o inclusive suspenderlos. También se señala que, para medir el im-
pacto de los programas sociales, éstos deben incluir los indicadores
de resultados.
Por lo que respecta al uso de la evaluación, en la citada ley se in-
dica que la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, debe tomar
en cuenta, entre otros conceptos, la evaluación de los programas.
En el caso de los programas de subsidios el seguimiento debe ser
periódico, para modificarlos o cancelarlos.
En el sistema de evaluación participan el Poder Ejecutivo, a
través de la SHCP, SFP y el Coneval. Del Poder Legislativo intervie-
nen las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, el pleno de
la Cámara de Diputados. La sociedad civil está representada por las
universidades, centros de investigación y evaluadores externos.
El sistema de monitoreo y evaluación se realiza en cuatro eta-
pas. En primer término, se planea y diseña la evaluación, lo que
implica identificar los programas que se evaluarán. En esta etapa
participan la SHCP, SFP y el Coneval. En la segunda etapa se eje-
cuta la evaluación. La tercera etapa se refiere a la publicación de
los resultados, mediante la página web del Coneval y el Portal de
Transparencia Presupuestaria de la SHCP. Finalmente, en la cuarta
etapa se plantea el uso de la evaluación, que puede ser cambios ins-
trumentales de los programas e inclusive de políticas públicas. Para
ello, se creó los ASM, para dar seguimiento a las recomendaciones
derivadas de la evaluación y cuyo objetivo es mejorar los progra-
mas de acuerdo con el CONEVAL (2021) su objetivo es mejorar los
programas presupuestales, se trata de un mecanismo institucional
para clasificar, priorizar y dar seguimiento a evaluaciones externas
(Conde, 2017).
Las recomendaciones derivadas de una evaluación se articu-
lan al Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) cuyos objetivos
son definir el proceso de seguimiento de las recomendaciones de
la evaluación para mejorar los programas y políticas. Nombrar a los
responsables de dichas tareas, definir las fechas de entrega de los
documentos de seguimiento y definir los mecanismos de difusión
de los resultados de las evaluaciones.
2.5 |Los programas de desarrollo social
La política social en México entre los años de 1940 a 1980, se
caracterizó por la creación de instituciones como el Instituto Mexi-
cano del Seguro Social (IMSS) en 1943 que atendía a trabajadores
del sector privado y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 1959 destinado a los traba-
jadores del sector público; en ambos casos, la protección social se
brindaba a trabajadores del sector formal, excluyendo a los trabaja-
dores del sector informal y a la población rural.
A partir de la década de los ochenta la política social registra un
cambio, de tal manera que la prioridad de la política social fue el apo-
yo a los sectores más vulnerables de la sociedad, surgiendo progra-
mas focalizados bajo un criterio territorial. En los noventa, promovi-
dos por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo,
surgen los Programas de Transferencias Monetaria Condicionadas,
que cambian la focalización a nivel individual, con la identificación
del padrón de beneficiarios, de esta manera se pretende incremen-
tar el capital humano de las familias pobres.
Dadas las restricciones presupuestales y la política económica
imperante, en la política social se implementaron criterios de efi-
ciencia en el manejo de los recursos. Así, se establece un sistema
de medición y evaluación de desempeño que se considera esencial
para la Nueva Gestión Pública (Fonseca, 2017).
Como se señaló anteriormente, el sistema actual de evaluación
en México está integrado por un conjunto de instituciones y proce-
dimientos que iniciaron a partir de la década de los ochenta, siendo
aún un proceso inacabado. La evaluación continua y sistemática de
la política de desarrollo social, es reciente.
3|DATOS Y METODOLOGÍA
3.1 |Datos
Para el desarrollo del presente estudio se realiza una revisión
de las principales estadísticas relacionadas con la pobreza y desa-
rrollo social con el fin de identificar la relación que guardan con las
evaluaciones en materia de pobreza. Los datos para revisar se ob-
tienen de la Cuenta Pública de la Federación y de Presupuesto de
Egresos de la Federación.
Para el ejercicio de correlación de variables se utilizan datos
del índice de monitoreo y evaluación de los programas de desarro-
llo social que realiza el Coneval para el año 2021 y la información de
pobreza y evaluación en las entidades federativas y municipios que
proporcional el Coneval para el año 2021. El índice de monitoreo y
evaluación de los programas de desarrollo social, se integra por los
siguientes cuatro niveles o categorías de análisis:
1. Componentes. Se refiere tanto a las disposiciones legales vi-
gentes en las entidades federativas, como a la puesta en prác-
tica de estos temas.
2. Elementos. En este segundo nivel, se analizan las siguientes
nueve temáticas: La existencia de la Ley de Desarrollo Social o
similares, las pautas para la creación de programas, existencia
de un registro de beneficiarios, y de reglas de operación o aná-
logos, divulgación de información de los programas, transpa-
rencia y rendición de cuentas presupuestal, principios de mo-
nitoreo y evaluación, indicadores de resultados y de gestión y
área encargada de la evaluación.
3. Variables. En este nivel se analizan 27 variables, de las cuales
14 corresponden al componente normativo y 13 al práctico.
4. Criterios. En este nivel, se evalúan las características de cada
variable de acuerdo con 154 criterios.
La interpretación del índice es de 100 a partir del valor máxi-
mo estandarizado de la suma de las 27 variables. Por su parte, la
información de pobreza y evaluación en las entidades federativas y
municipios señala la proporción de la población que vive en pobreza
y pobreza extrema.
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3.2 |Metodología
A través de estadística descriptiva se analiza el presupuesto
destinado a desarrollo social y combate a la pobreza por rubros y
por entidad federativa. Se realiza el cálculo de un índice de correla-
ción de Pearson que permite verificar la asociación de variables. De
este modo, se pretende identificar la incidencia de la evaluación de
programas sociales sobre los resultados de pobreza. A través de un
método comparativo se revisarán los avances en materia de monito-
reo y evaluación por entidad federativa. Se esperaría que aquellas
entidades federativas con un mayor avance en materia de evalua-
ción presenten mejores resultados en su combate a la pobreza.
4|HECHOS ESTILIZADOS
De acuerdo con la clasificación funcional por capítulo de gasto
del Presupuesto de Egresos de la Federación, como puede obser-
varse en la Figura 2, durante el periodo 2010-2023, el monto de los
recursos destinados a desarrollo social presenta en promedio una
tendencia creciente. Los rubros que incluye son: educación, salud,
seguridad social, urbanización, vivienda y desarrollo regional, agua
potable y alcantarillado y asistencia social.
Figura 2. Presupuesto destinado a desarrollo social 2010 - 2023 (Miles de millones de pesos constantes de 2018)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta Pública de la Hacienda federal.
En la Figura 3 se observan las tasas de crecimiento del pre-
supuesto federal destinado a desarrollo social durante el periodo
mencionado; destaca el signo negativo en el 2016 y 2017, años en
los que era presidente de la República Enrique Peña Nieto. Por el
contrario, en 2023 tuvo un incremento del 26.4
A excepción del periodo 2015-2017, se esperaría que el au-
mento del presupuesto público destinado a desarrollo social se vea
favorecido por las recomendaciones derivadas de los procesos de
evaluación. Las transferencias realizadas a través del ramo 33 se
distribuyen según los fondos que lo constituyen.
Figura 3. Presupuesto federal destinado a desarrollo social (tasa de crecimiento)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta Pública de la Hacienda Federal
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4.1 |Transferencias condicionadas: Ramo
33 del presupuesto de egresos
Es importante señalar que México por ser un país federal tie-
ne tres ámbitos de gobierno: Federación, entidades federativas y
municipios. La coexistencia de tres ámbitos de gobierno distintos
en el régimen federal hace necesaria la delimitación de atribucio-
nes para cada uno de ellos. La Ley de Coordinación fiscal norma al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), el cual se basa en
que los gobiernos estatales transfieren el derecho de recaudar algu-
nos impuestos a la Federación. De esta manera, el gobierno federal
se encarga de cobrar los gravámenes de mayor importancia, por el
monto recaudado, como son el impuesto sobre la renta, el impues-
to al valor agregado y los impuestos especiales sobre producción
y servicios. A cambio la Federación les distribuye recursos a través
de un mecanismo de transferencias. En consecuencia, las fuentes
de ingresos de los gobiernos locales se redujeron, generando mayor
dependencia financiera, pues los estados y municipios quedaron re-
legados al recibimiento de recursos, en algunos casos como en el
Ramo 33 que son recursos etiquetados.
Las aportaciones federales son transferencias condicionadas,
figuran en el ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación.
La Ley de Coordinación Fiscal contempla ocho fondos:
Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Ope-
rativo (FONE).
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Munici-
pios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal
(FORTAMUN).
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de
Adultos (FAETA).
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Esta-
dos y del Distrito Federal (FASP).
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entida-
des Federativas (FAFEF).
Los criterios de distribución varían según el Fondo, en caso del
FONE, se basa en el sistema de administración de nómina que esta-
blezca la Secretaría de Educación Pública, las variables a considerar
son el monto total de recursos destinados a gasto operativo, el nú-
mero de niños en edad de cursar la educación básica y el número
de habitantes entre 5 y 14 años (Coneval, 2024). Por su parte, el
Fondo para los Servicios de Salud (FASSA) se distribuye en función
del inventario de infraestructura médica y las plantillas de personal.
Las variables utilizadas son el monto aprobado en el Presupuesto
de Egresos de la Federación, el monto total del déficit en entidades
federativas con gasto total inferior al mínimo aceptado, para ello se
basa en la población abierta en la entidad federativa, el presupuesto
mínimo per cápita aceptado, la razón estandarizada de mortalidad y
de marginación (Sánchez, 2023).
Para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura social se
destina 2.5294 % de la recaudación federal participable, este fondo
se divide en dos componentes: el 0.3066 % corresponde al Fondo
para la Infraestructura Social de las Entidades y el 2.2228 % al Fon-
do para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones
Territoriales del Distrito Federal, este fondo se distribuye en partes
iguales a las entidades y se destina exclusivamente al financiamien-
to de obras, que beneficien a la población en pobreza extrema, lo-
calidades con alto nivel de rezago social y en las zonas de atención
prioritaria (SHCP, 2021).
El FORTAMUN se integra con el 2.35 % de la recaudación fede-
ral participable y se reparte en partes iguales a los municipios, en el
caso del Distrito Federal se calcula con el .2123 % de la recaudación
federal participable. Se destinará al cumplimiento de obligaciones
financieras, al pago de derechos de agua, mantenimiento de infra-
estructura y a seguridad pública. Se reparte en proporción directa
al número de habitantes de cada Entidad Federativa (Cernichiaro y
Garza, 2021).
El Fondo de Aportaciones Múltiples equivale al 0.814 % de la
recaudación federal participable. De este total se destina el 46% al
otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y asis-
tencial social. El 54 % restante a la infraestructura física de los dife-
rentes niveles de educación (Cernichiaro y Garza, 2021).
Por lo que corresponde a la asistencia social, cabe mencionar
que según el Artículo 4 de la Constitución, es un derecho humano
la alimentación nutritiva y suficiente. Para ello, el Sistema Nacional
para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) implementó la Es-
trategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) la cual está
conformada por cuatro programas: a) Desayunos escolares; b) Aten-
ción alimentaria a menores de 5 años en riesgo, no escolarizados; c)
Asistencia alimentaria a sujetos vulnerables, y d) Asistencia alimen-
taria a familias en desamparo.
Por otra parte, la Ley General de Desarrollo Social, regula la
asistencia social, en el artículo 8 se señala que toda persona en situa-
ción de vulnerabilidad tiene derecho a recibir apoyos para disminuir
su desventaja. Según el artículo 9 los encargados de aplicar políti-
cas asistenciales son los tres ámbitos de gobierno, de acuerdo con
sus competencias y deberán destinar los recursos presupuestales
necesarios, estableciendo metas cuantificables.
De acuerdo con la Ley General de Salud, el derecho a la pro-
tección de la salud también se considera asistencia social. Así, en el
artículo 6, fracción III se señala que uno de los objetivos del Sistema
Nacional de Salud es fomentar el bienestar de la población, median-
te la prestación de servicios de asistencia social, a menores en esta-
do de abandono, ancianos desamparados y personas con discapaci-
dad. En la Ley de Asistencia Social se dispone que tienen derecho
a esta tanto las personas como las familias que, necesiten servicios
de protección derivado de limitaciones físicas, mentales o sociales.
Por lo que corresponde a la infraestructura educativa, la Cons-
titución establece que es un derecho recibir educación de calidad,
lo que incluye materiales y métodos educativos, la organización es-
colar, la infraestructura educativa y la preparación de los docentes y
directivos. Según el artículo 10, fracción X de la Ley General de Edu-
cación, le corresponde exclusivamente a la autoridad federal educa-
tiva emitir los lineamientos para mejorar la infraestructura en las es-
cuelas de educación básica. En la Ley General de la Infraestructura
Física Educativa se establecen los lineamientos para la construcción
y mantenimiento de los inmuebles destinados al sistema educativo
nacional, así como de los mecanismos para dar respuesta a los da-
ños en la infraestructura física por desastres naturales. Además, el
FAM para infraestructura educativa, debe atender a los grupos y re-
giones con mayor rezago educativo, según el artículo 10 de la Ley
General de la Infraestructura Física Educativa. Por otro lado, el Fon-
do de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos se
determina tomando en cuenta el número de planteles, la calidad de
sus instalaciones y las plantillas de personal.
El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Esta-
dos y del Distrito Federal se distribuye con base en los criterios del
Consejo Nacional de Seguridad Pública. Se destina a la profesiona-
lización de los recursos humanos de las instituciones de seguridad
pública, al equipamiento de las instituciones de seguridad pública,
entre otros.
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Finalmente, en el caso del Fondo de Aportaciones para el Forta-
lecimiento de las Entidades Federativas, se constituye con el 1.40 %
de la recaudación federal participable. Las variables que considera
son el Producto Interno Bruto y la población. Se destina a la cons-
trucción de infraestructura física, al saneamiento financiero, moder-
nización de los sistemas de recaudación, entre otros (Cernichiaro y
Garza, 2021).
Como se observa en la Figura 4, de los ocho fondos, el Fondo
para la nómina educativa y gasto operativo (FONE) representa casi
la mitad (49.4 %) de los recursos destinados al ramo 33, le siguen en
importancia desde el punto de vista del monto de recursos el fondo
para los servicios de salud con 13.4 %.
Figura 4. Estructura del ramo 33 aportaciones federales para entidades federativas y municipios 2023
Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta Pública de la Hacienda Federal
En la Figura 4 se observa también que los fondos que tienen
una participación importante además del FONE y el FASSA son el
Fondo para la Infraestructura Social y el Fondo de Fortalecimiento
de los Municipios y Demarcaciones de la Ciudad de México con el
12.2 % y 12.2 % respectivamente. Estos recursos se ejercen a tra-
vés de programas sociales cuyo objetivo es el combate a la pobreza
y la marginación. En total, el CONEVAL ha detectado 11,508 pro-
gramas y acciones de desarrollo social en todo el país; de los cuales
121 corresponden al inventario federal, 1,038 al estatal y 10,349 al
inventario municipal. La evaluación que se ha realizado de algunos
de estos programas debería contribuir en la reducción de la pobreza
según lo que se señaló en la primera parte de este estudio. Por lo
tanto; en el siguiente apartado se revisan los resultados del índice
de monitoreo y evaluación y la pobreza por entidad federativa.
5|DISCUSIÓN
En México subsisten profundas asimetrías económicas y socia-
les entre municipios y entidades de la República. La falta de recursos
por la baja recaudación se vuelve más dramática en los ámbitos lo-
cales, y se manifiesta en deficiencias en la prestación de servicios
públicos. Como señala Rodríguez (2019), el desarrollo regional des-
igual ha dado lugar a condiciones de pobreza en diversas regiones
del país.
De acuerdo con el CONEVAL (2022a) se consideran en situa-
ción de pobreza a las personas que al menos tienen una carencia
social (acceso a educación, salud, seguridad social, vivienda y sus
servicios básicos, y acceso a la alimentación) y si carece del ingre-
so para adquirir los bienes y servicios necesarios para satisfacer sus
necesidades. Por lo tanto, se espera que el emprendimiento de pro-
gramas sociales permita el acceso a servicios básicos y esenciales
para promover el desarrollo en las comunidades.
Los resultados del Índice de Monitoreo y Evaluación permi-
ten clasificar a las entidades federativas en tres categorías según
su avance y sus similitudes en las variables del indicador. Entre las
características de este índice destaca que no profundiza en las cau-
sas ni en el desempeño de los gobiernos estatales. Únicamente con-
sidera información oficial y pública de los programas de desarrollo
social diseñados y financiados por la administración pública estatal,
por lo tanto, el indicador muestra el desempeño del programa sin la
intervención de variables externas.
En la Figura 5 se observan las 15 entidades federativas obtuvie-
ron una calificación mayor a 90.0 puntos en el índice de monitoreo
y evaluación 2021, lo que significa que han generado y publicado
la información de sus programas sociales, así como esquemas de
seguimiento a resultados. Jalisco y Oaxaca destacan por tener me-
jores resultados; sin embargo, en contraste con la proporción de po-
blación en pobreza Oaxaca se encuentra rezagado con más del 60 %
de su población en pobreza. Los resultados para este primer grupo
de entidades son ambiguos en su combate a la pobreza, pues a pe-
sar de mantener un índice de evaluación favorable permanece una
elevada proporción de población en pobreza como Puebla, Oaxaca,
Veracruz y Morelos con más del 50 % de su población en condición
de pobreza. A pesar de su avance, estas entidades deben mejorar
la transparencia en el ejercicio de los recursos públicos y fortalecer
el vínculo entre el proceso de evaluación y las estrategias de ope-
ración de los programas. Dicho vínculo permitirá que los esfuerzos
evaluativos se traduzcan en menores índices de pobreza.
El grupo de avance medio lo conforman 14 entidades federati-
vas con un puntaje de 89.8 a 79.6, como se constata en la figura 6.
En este grupo la proporción de la población en pobreza es menor;
sin embargo, destacan los casos de Guerrero, Tlaxcala, Tabasco y
Campeche por tener el 50 % de población en pobreza.
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Figura 5. Entidades federativas con alto índice de avance y monitoreo de evaluación y porcentaje de su población en pobreza.
Fuente: Para el Índice de avance en monitoreo: CONEVAL (2021), Diagnóstico del Avance en Monitoreo y Evaluación de las Entidades Federativas. Para la pobreza: CONEVAL
(2022b) Información de pobreza y evaluación en las entidades federativas y municipios.
Figura 6. Entidades federativas con nivel medio en el índice de avance y monitoreo de evaluación y porcentaje de su población en pobreza.
Fuente: Para el Índice de avance en monitoreo: CONEVAL (2021), Diagnóstico del Avance en Monitoreo y Evaluación de las Entidades Federativas. Para la pobreza:CONEVAL
(2022b) Información de pobreza y evaluación en las entidades federativas y municipios.
Según lo que señala el Coneval (2021), las entidades que mues-
tran avance medio deben implementar estrategias que fortalezcan
el seguimiento a los resultados de evaluaciones realizadas e impul-
sar estudios e investigaciones relacionadas con el desarrollo social.
Al igual que en el primer grupo, el comportamiento de la población
en pobreza por entidad federativa no muestra algún patrón de com-
portamiento respecto a la actividad de evaluación.
El tercer grupo lo constituyen las entidades con un avance ba-
jo en el índice de monitoreo y evaluación; se trata de un grupo de
entidades que no realizan evaluaciones constantes a los programas
sociales y que no dan seguimiento a los resultados con base a las
evaluaciones y no generan información suficiente para la retroali-
mentación en el desempeño de los programas. Este grupo está com-
puesto por 3 estados con índices de 68.5 a 59.3. Véase figura 7. El
caso de Chiapas resalta por su rezago en cuanto a evaluación y sus
altos índices de pobreza.
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Figura 7. Entidades federativas con bajo índice de avance y monitoreo de evaluación y porcentaje de su población en pobreza.
Fuente: Para el Índice de avance en monitoreo: CONEVAL (2021), Diagnóstico del Avance en Monitoreo y Evaluación de las Entidades Federativas. Para la pobreza: CONEVAL
(2022b) Información de pobreza y evaluación en las entidades federativas y municipios.
Ahora bien, si el fin último de las evaluaciones es lograr que la
política de desarrollo social cumpla con la disminución de la pobreza
¿están relacionados estos índices con el porcentaje de población en
situación de pobreza? Como se observa en la figura 8, no hay una
correlación estadísticamente significativa entre el índice de monito-
reo y evaluación y el porcentaje de pobres, toda vez que la R2 es de
0.0052.
Figura 8. Correlación, Avance de Monitoreo y Evaluación y población en Pobreza por entidad federativa
Fuente: Elaboración propia con datos del CONEVAL.
El comportamiento de los datos no muestra alguna relación en-
tre la actividad evaluativa y la mitigación de la pobreza. Se esperaría
que el aumento del presupuesto a través de los fondos de Aporta-
ciones y en general el gasto en desarrollo social permitiera reducir
la pobreza imperante en los estados de la república; sin embargo,
la evidencia empírica señala el nulo impacto del ejercicio de evalua-
ción en la reducción de la pobreza.
Este resultado puede atribuirse a la falta de seguimiento de
resultados de las evaluaciones que prevalece en la mayoría de las
entidades y al gasto ineficiente del presupuesto. Además, como se
señaló anteriormente (Conde, 2017), la adopción de medidas para
fortalecer los programas sociales puede ser discrecional y a criterio
de los gobernantes, sin apego a los resultados de la actividad de mo-
nitoreo y evaluación. Se debe reconocer, además, que las condicio-
nes de pobreza responden a múltiples variables como el desempleo,
el nivel educativo y la actividad económica de las comunidades con
baja remuneración; por lo tanto, el ejercicio de evaluación se vuel-
ve insuficiente ante un reto tan grande como lo es la mitigación de
la pobreza. Sin embargo, la evaluación de políticas constituye una
herramienta poderosa en el uso eficiente de los recursos públicos
y debe promoverse su vínculo en el diseño e implementación de
políticas de desarrollo social.
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6|CONCLUSIONES
En el Siglo XXI en México, se observan avances importantes
en el ámbito de las evaluaciones. De acuerdo con sus resultados es
indudable que se ha avanzado en este proceso, destacando la obliga-
toriedad de este a nivel Constitucional y que se creó un organismo,
el CONEVAL, cuya función es realizar esta tarea. Como se obser-
va en esta investigación, el avance del proceso de evaluación de los
programas sociales ha sido a distintos ritmos en el país, pues algunas
entidades federativas tienen un índice de evaluación muy cercano
a 100; mientras que otras apenas sobrepasan la mitad, lo cual es un
reflejo de los contrastes que hay entre las entidades federativas del
país.
El fin último de los programas sociales es combatir la pobreza,
desafortunadamente en este nivel los avances no son significativos,
pues no hay una correlación estadísticamente significativa entre el
índice de monitoreo y evaluación y el porcentaje de pobres. Las ma-
yores disminuciones en la pobreza por ingresos se han dado en al-
gunas entidades federativas del sureste. Sin embargo, siguen pade-
ciendo de importantes carencias sociales, como es la falta de acceso
a los servicios de salud y rezago educativo. Lo anterior demuestra
que al considerar únicamente la información oficial y pública de los
programas de desarrollo social diseñados y financiados por la admi-
nistración pública, la evaluación está midiendo solamente el desem-
peño burocrático de las instituciones encargadas de implementar
los programas sociales, pero no se mide la incidencia de dichos pro-
gramas en el aumento o disminución de la pobreza.
La problemática identificada por la presente investigación radi-
ca en que existe relativamente poca evidencia sobre el grado de la
utilización y los factores que influyen o impiden el uso de la evalua-
ción, los tipos de decisiones que se adoptan a partir de los resulta-
dos de evaluaciones y elementos que contribuyen para que las reco-
mendaciones sean utilizadas efectivamente en acciones concretas.
Por lo que el índice de evaluación al centrarse en la esfera burocráti-
ca no refleja el efecto de los programas sociales en la población que
vive en situación de pobreza.
La política de evaluación debería contemplar una siguiente eta-
pa en la que se analice el efecto de los programas sociales en la po-
blación objetivo, iniciando con los programas sociales orientados a
las zonas más pobres del país, esto es, la evaluación se debe enfocar
en los resultados.
La clave está en determinar los factores que generan la brecha
entre el resultado de las evaluaciones de los programas sociales y el
porcentaje de población que vive en situación de pobreza, precisa-
mente esta es una futura línea de investigación a desarrollar.
Agradecimientos
La autora agradece a Osvaldo Oscar Ramos García y a Moisés
Hernández Delgado su apoyo en la elaboración de las referencias
bibliográficas.
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Publicado por Revista Económica, este es
un artículo de acceso abierto distribuido bajo los térmi-
nos de la Licencia Internacional Commons Atribución 4.0
Internacional. Para ver una copia de esta licencia, visite
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