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RESUMEN
Con la vigencia de la Constitución del año 2008 el Ecuador planteó como principios rectores
del ejercico público la desconcentración y descentralización de la administración pública, con
el n de asegurar los procesos de democracia, la prestación de servicios públicos ecientes y
una productividad sustentable. Por ello, para viabilizar y materializar dichos principios, se han
creado leyes en los últimos diez años, como por ejemplo el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía Descentralización (COOTAD), que pretende profundizar el proceso de
autonomía política, administrativa y nanciera; y, la descentralización del Estado.
Este trabajo académico pretende dar al lector un acercamiento a la concepción actual sobre des-
centralización y desconcentración, dado que, su cabal entendimiento permitirá adoptar mejores
políticas públicas que sean reejadas en la compensación de los desequilibrios que han existido
en torno al desarrollo territorial del Ecuador.
Palabras clave: Concentración, descentralización, desconcentración, gobierno, Estado
ABSTRACT
With the validity of the Constitution of 2008, Ecuador proposed as guiding principles of the
public exercise the deconcentration and decentralization of the public administration, in order
to ensure the processes of democracy, the provision of ecient public services and sustainable
productivity. For this reason, in order to make these principles viable and materialize, laws
Claudio Arcos, C. (2019). MECANISMOS PARA LA GESTIÓN DE LA INNOVACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO: ECUADOR
Descentralización y desconcentración. Análisis y perspectivas
Decentralization and deconcentration. Analysis and perspectives
Cristian Ernesto Quiroz Castro*, Abogado especialista en Derecho Procesal y docente
investigador titular de la Universidad Nacional de Loja, Ecuador.
cristian,quiroz@unl.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-8642-7069
Rita Ximena Gallegos Rojas, especialista en Derecho Penal. Abogada en libre ejercicio
profesional. Loja, Ecuador.
rixigaro@hotmail.com.
https://orcid.org/0000-0003-4697-7661
Maryury Elizabeth Celi Masache, especalista en Derecho Tributario, docente de la
Universidad Nacional de Loja, Ecuador.
maryury.celi@unl.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-0096-3486
* Autor para correspondencia.
Sur Academia | N° 16, Vol 8 - julio 2021| ISSN: 1390-9045 | e-ISSN: 2602-8190 |
Julio - Diciembre 2021 | https://revistas.unl.edu.ec/index.php/suracademia/index
https://doi.org/10.54753/suracademia.v8i16.664
Recibido: 2019- 11- 11 | Revisado: 2020-01-18
Aceptado: 2020- 02- 12 | Publicado: 2021-07-19
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have been created in the last ten years, such as the Organic Code of Territorial Organization,
Autonomy Decentralization (COOTAD), which aims to deepen the process of political, admi-
nistrative and nancial autonomy; and, the decentralization of the State.
This academic work aims to give the reader an approach to the current conception of decentrali-
zation and deconcentration, since its full understanding will allow the adoption of better public
policies that are reected in the compensation of the imbalances that have existed around the
territorial development of Ecuador.
Key words: Concentration, decentralization, deconcentration, government, State
INTRODUCCIÓN
Históricamente el poder político y económico ha sido concentrado en pocas manos. En una épo-
ca, se concentró en el rey o monarca, luego se concentró en los poderes o funciones del Estado,
principalmente, en el Presidente de la República o en la Asamblea Nacional o Parlamento.
Esa concentración excesiva de poder, en el caso ecuatoriano, ha permitido que desde la época
de la Colonia hasta la actualidad, únicamente se hayan desarrollado dos ciudades, esto es, Quito
como la capital de la república, ubicada en la sierra; y, Guayaquil como principal puerto marí-
timo, asentada en la costa.
La concentración no sólo ha sido en el sentido político o gubernamental, sino que además, ha
signicado que el Estado central durante cerca de dos siglos destinó la mayor parte del Presu-
puesto General del Estado, para invertir exclusivamente en obras en dichas ciudades, desatien-
do por completo las necesidades del resto del país.
Por ello, es necesario replantearse el rol concentrador del Estado y cambiarlo por una Adminis-
tración que permita mantener una cercanía con la población, nos referimos a la desconcentra-
ción y descentralización, que si bien es cierto, se encuentran determinadas en la Constitución
de la República, empero las fuerzas políticas de Quito y Guayaquil, sumadas a la “tradicional
dependencia” que las autoridades locales mantienen con las autoridades nacionales, han impe-
dido su ejecución e implementación ecaz y eciente.
1. La Concentración
En el inicio de los Estados absolutistas previos a la Revolución Francesa
1
resultaba compren-
sible que una persona o ente concentrara todo el poder para decidir. Pero a partir del recono-
1. Absolutismo”. Autor: Julia Máxima Uriarte. Para: Caracteristicas.co. Última edición: 22 de agosto de 2019. Disponible en:
https://www.caracteristicas.co/absolutismo/. Consultado: 30 de octubre de 2019. “el poder del soberano era formalmente
único, indivisible, inalienable, incontrolable y pleno. En otras palabras, era un poder absoluto, y de allí el nombre que se
le conere como ideología, es decir, el absolutismo. El absolutismo proclamaba que el monarca era el Estado, por lo que
los poderes públicos emanaban de su voluntad y estaban subordinados a sus consideraciones. No había ninguna autoridad
mayor que la palabra del Rey, por lo que las majestades no se encontraban sujetas a ninguna ley posible”
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cimiento de libertades y de la aparición de los derechos civiles y sociales, era inverosímil que
aquello continúe. Más tarde, con la vigencia de los principios de democracia, igualdad, y la
legitimación del poder en el pueblo como soberano, resulta innecesario y caduco continuar
con un modelo de concentración de poder de decisión, en órganos de jerarquía, considerada
superior.
En el Ecuador a lo largo de su vida republicana, desde su inicio, se ha reconocido tres regio-
nes principales, a saber: Quito, Guayaquil y Cuenca. Cuestión que actualmente no ha variado
en cuanto a la ubicación de la sede de entidades públicas de orden jerárquico superior
2
. Esta
centralización unida a la concentración ha afectado profundamente el desarrollo de las demás
ciudades y la concreción de los parámetros que exige una verdadera autonomía.
La concentración tiene como propósito reservar al interior de una dependencia o entidad pú-
blica superior, las competencias administrativas (de organización, nanciamiento, políticas),
por lo que los órganos de menor jerarquía no podrán gozar de personalidad jurídica propia,
patrimonio y mucho menos competencias para solucionar conictos de los diferentes niveles
jerárquicos de esa administración, teniendo que depender total o parcialmente del poder con-
centrado en la máxima autoridad.
La actividad administrativa y gestora del Estado abarca diferentes ámbitos de acción, en medio
del crecimiento poblacional, el progresivo reconocimiento de derechos, el aumento del gasto
público, el incremento de la dimensión del aparataje estatal. Es evidente la necesidad de mejo-
rar la organización de la administración pública para facilitar la gobernabilidad y la realización
de sus funciones, de forma ecaz y eciente. En este sentido, los esfuerzos en el Ecuador apa-
rentemente se abordaron desde la organización territorial y ejecución del poder público.
3
La gestión del Estado está enmarcada dentro de normas constitucionales que al igual que todo
el campo jurídico, ha ido evolucionando con la exigencia de un cambio importante en su es-
tructura orgánica, que permita el funcionamiento de los diversos poderes y funciones públicas.
Por otra parte, la concentración puede ser denida como una forma de organización de la ad-
ministración pública en la que ciertas entidades o autoridades públicas reúnen todas las com-
petencias administrativas y de gestión, sin trasladar funciones o competencias a otros órganos
del mismo ente, dando como resultado una congestión de trámites y acaparamiento de poder.
Si bien es cierto desconcentrar no es descentralizar, no obstante, ambos se caracterizan por el
traslado de competencias; para lograr la desconcentración el instrumento utilizado es la ley, por
2. No es sorpresa que tres de las zonas de planicación del ministerio de educación estén ubicadas en estas ciudades, (Quito, Guayaquil,
Cuenca)
3. “El Ecuador a lo largo de su vida republicana no ha sido ajeno a la idea de establecer un sistema federal o de
autonomías regionales. Cuenta la historia que el país llegó a fraccionarse, 30 años después de su fundación
como república independiente, en tres regiones principales. Las cuales fueron: Guayaquil, Quito y Cuenca.
Después vino Gabriel García Moreno, quien con su extremado “conservadorismo”, en 1860 unicó el país en
un solo Estado” en CUADERNO DE INVESTIGACIONES NRO. 4, Universidad de Especialidades Espíritu
Santo.2000, pág. 2. (Universidad Espíritu Santo, 2000)
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medio de la cual se trasladan algunas funciones a unidades administrativas subordinadas, sin
dotarles de personería jurídica, su n primordial es la descongestión de funciones.
El objetivo de la concentración gira en torno a las competencias, las nuevas formas de integra-
ción internacional, los nuevos requerimientos económicos. Además, el rol de las empresas en la
actividad nanciera del Estado necesita nuevas formas de organizar la administración pública,
así tenemos:
El régimen competencial está directamente afectado por la presencia de ámbitos
de decisión supra e infraestatales, por la pérdida de poder de intervención y por el
mayor protagonismo social en la toma de decisiones político-administrativas por el
aumento de las redes de cooperación y la participación interadministrativa e inter-
social propias de la gobernanza. (ALL, 2003, pág. 58)
La organización de la administración pública debe atender en la actualidad estándares que no
empatan con ideas de concentración y centralización, el Estado ya no es el único que marca las
pautas en la vida social y económica, debe aceptar el espacio que poco a poco se han ganado
los agentes económicos, y una forma es, precisamente, modicar su régimen de competencias
administrativas para atender de manera eciente y ecaz las necesidades de la población.
En la desconcentración “el órgano desconcentrado continúa subordinado al central, el cual in-
clusive sobre las funciones desconcentradas continúa ejerciendo control jerárquico” (MORA,
2006, pág. 69).
Cabe resaltar que la desconcentración se origina en organismos de la misma persona jurídica
por lo que, no contarán con presupuesto, ni independencia administrativa.
Según Mora Caicedo (2006) “los elementos de la desconcentración son: a) Mandato legal or-
denando el traslado de competencias; b) Traslado de competencias en relación sólo con algu-
nas funciones; c) Traslado
4
de competencias de una persona jurídica a un órgano que le está
subordinado; y, d) Sujeción de ese órgano subordinado a la jerarquía del desconcentrado. Las
funciones trasladadas son nacionales (que son las del órgano desconcentrado)” (pág. 69).
Hay varios campos de análisis para visualizar la desconcentración tanto si hablamos de cuestio-
nes administrativas, nancieras o políticas.
En base a lo anotado, procedemos a realizar un análisis sucinto de los elementos de la descon-
centración.
4. Se habla de traslado mas no de delegación puesto que, si bien la delegación es “un traslado de competencias, es una
excepción al principio de improrrogabilidad de la competencia… se congura la delegación cuando su superior traslada la
competencia a un inferior, respecto de un asunto determinado por la ley, entendiendo que ese superior debe estar facultado
legalmente para delegar cuando lo estime necesario” Véase Esteban Mora Caicedo en Derecho administrativo y Procesal
administrativo, octava edición, Editorial Leyer, Bogotá, 2006. pág. 70.
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A) Mandato legal ordenando el traslado de competencias
La Constitución de la República del Ecuador
5
en el capítulo de la administración pública, sec-
ción segunda, señala que existen principios que rigen la administración pública, entre los cuales
destacan la desconcentración
6
y la descentralización.
Actualmente en el Ecuador funcionan diez y ocho Ministerios
7
, los mismos que se organizan a
nivel de nueve zonas conocidas como “ZONAS DE PLANIFICACIÓN”. De otra parte, la edu-
cación en el Ecuador está regulada por la Ley Orgánica de Educación Intercultural, en donde se
señala como máxima autoridad educativa nacional al Ministro de Educación (Ley Orgánica de
Educación Intercultural, 2011, pág. art.21). En lo posterior, tomaremos a este ministerio como
ejemplo para explicar los elementos de la concentración.
Así tenemos que esta autoridad tiene atribuciones y deberes entre las cuales destacamos: admi-
nistrar el sistema nacional de educación, formular políticas educativas, el currículum nacional
obligatorio, organizar la provisión de servicios para el desarrollo del talento humano del siste-
ma nacional de educación, requerir los recursos para la provisión del talento humano, recursos
materiales, nancieros y tecnológicos, elaborar la proforma presupuestaria del sector educativo
y presentarla, vigilar la correcta administración del presupuesto y solicitar reformas, ejercer las
labores de scalización de establecimientos educativos, ejercer la facultad sancionadora, apro-
bar estatutos de entidades educativas.
B) Traslado de competencias en relación sólo con algunas funciones;
Respecto del Ministerio de Educación, la ley para este sector reconoce un nivel central encar-
gado de formular políticas, estándares, la planicación, proyectos de inversión, administración
y asignación de recursos, formular políticas de recursos humanos, además coordina la gestión
administrativa de los niveles desconcentrados de gestión. Regula y controla el sistema nacional
de educación, para lo cual expide las normas y estándares correspondientes, sin perjuicio de las
competencias asignadas a los distritos metropolitanos y a los gobiernos autónomos descentrali-
zados en la Constitución de la República y la Ley.
8
Las palabras clave de este nivel son formular, regular, controlar y coordinar estos verbos nos
muestran claramente el rol protagónico en el cumplimiento de funciones para la administración
5. Ecuador: Constitución de la República del Ecuador, 2008. Art. 227.
6. El mencionado principio responde, efectivamente, a la preocupación de efectuar una adecuada distribución de las funciones
propias de la Administración pública, y de tal idea, hemos de partir para conseguir la nalidad propuesta Juan Luis de la
Vallina Velarde, Revista de Administración pública. La Desconcentración Administrativa, nro.35, 1961. Pág 76.
7. Según la página ocial de la Presidencia de la República, tenemos los ministerios de: Agricultura y Ganadería; Ambiente,
Agua y Transición Ecológica; Cultura y Patrimonio; Defensa Nacional; Deporte; Desarrollo Urbano y Vivienda; Educación;
Gobierno; Economía y Finanzas; Energía y Recursos Naturales No Renovables; Producción, Comercio Exterior,
Inversiones y Pesca; Relaciones Exteriores y Movilidad Humana; Salud Pública; Telecomunicaciones y de la Sociedad
de la Información; Transporte y Obras Públicas; Trabajo; Turismo. Información tomada de Ecuador: Presidencia de la
República, Directorio, página ocial: https://www.presidencia.gob.ec/. Recuperado 22 de julio de 2021.
8. Véase en Ley Orgánica de Educación Intercultural, Registro ocial suplemento 417 del 31 de marzo de 2011. Art. 26.
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de la educación, respecto de los niveles territoriales conformados por los niveles zonales, dis-
tritales y circuitales
9
, son los encargados de la gestión y ejecución de las políticas educativas
denidas por el nivel central. En pocas palabras sus competencias giran en torno a la gestión y
ejecución de lo decidido por el nivel central de administración.
Lo mismo ocurre en el nivel zonal intercultural y bilingüe, que dene la planicación y coordi-
na las acciones de los distritos educativos, y realiza el control de todos los servicios educativos
de la zona de conformidad con las políticas denidas por el nivel central.
10
C) Traslado de competencias de una persona jurídica a un órgano que le está subordinado.
La zona 7 del Ministerio de Educación (Ecuador, Ministerio de Educación), comprende las
provincias de El Oro, Loja y Zamora Chinchipe, y estas a su vez se dividen en distritos, por
ejemplo, en Zamora Chinchipe encontramos cuatro distritos: 1) Zamora- Yacuambi; 2) Nanga-
ritza – Centinela del Cóndor; 3) Palanda-Chinchipe; y, 4) Yantzaza – El Pangui.
A su vez, en Loja tenemos nueve distritos: 1) Loja; 2) Catamayo-Chaguarpamba-Olmedo; 3)
Paltas; 4) Celica-Pindal-Puyango; 4) Espíndola; 5) Gonzanamá-Calvas-Quilanga; 6) Maca-
rá-Sozoranga; 7) Saraguro; y, 8) Zapotillo.
Finalmente, El Oro cuenta con seis distritos: 1) Pasaje-Chilla-El Guabo; 2) Machala; 3) Zaruma-Por-
tovelo-Atahualpa; 4) Balsas-Marcabelí-Piñas; 5) Arenillas- Las Lajas-Huaquillas; y, 6) Santa Rosa.
En este ejemplo podemos notar como la desconcentración se da para cuestiones de vigilancia y
control para el cumplimiento de lo resuelto por el órgano central, pese a tener facultades impor-
tantes, el personal de estos entes sigue buscando el auxilio y la autorización de sus actividades,
emanadas del nivel central, por lo que, la autoridad nacional continúa teniendo un rol protagó-
nico sobre las demás autoridades.
D) Sujeción de ese órgano subordinado a la jerarquía del desconcentrado.
La subordinación es clara puesto que los distritos y zonas de planicación siguen respondiendo
a la dirección nacional con sede en Quito, no existe un traslado real de competencias naciona-
les, sino que más bien se ve una concentración y centralización en los diferentes niveles, por
ejemplo en la zona 7, distrito 6 Gonzanamá-Calvas- Quilanga, evidenciamos que se encuentra
funcionando físicamente en el cantón Gonzanamá, y es ahí donde deben concurrir los interesa-
dos de Cariamanga, Changaimina, Colaizaca, el Lucero, Gonzanamá, Nambacola, Purunuma,
Quilanga, Sacapalca, entre otros. Llama mucho la atención que la mencionada dirección distri-
tal tenga una dependencia casi absoluta hacia la dirección nacional, en temas como: la contra-
tación de personal; asignación presupuestaria; pago de indemnizaciones; pago de jubilaciones;
pago de servicios básicos, etc.
9 Ibídem. Art.27
10. Véase Ley Orgánica de Educación intercultural, art. 28,29
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La planicación nacional
Pese a los intentos normativos para descentralizar y desconcentrar el poder y trasladarlo hasta
los gobiernos territoriales, la realidad dista mucho de aquello. A continuación analizamos bre-
vemente lo que pasa con la planicación de la actividad nanciera en el Ecuador.
La Constitución de la República, en el capítulo primero, del título V, de la organización territo-
rial del Estado, en el artículo 238 señala que los gobiernos autónomos descentralizados gozan
de autonomía política, administrativa y nanciera.
El artículo 239 es una norma clara de desconcentración la misma que señala:
El régimen de gobiernos autónomos descentralizados se regirá por la ley correspon-
diente, que establecerá un sistema nacional de competencias de carácter obligatorio y
progresivo y denirá las políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios te-
rritoriales en el proceso de desarrollo. (Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Además, se les concede facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdiccio-
nes territoriales
11
y las juntas parroquiales rurales tendrán facultades reglamentarias, además
pueden ejercer facultades ejecutivas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territo-
riales.
Pese a todo este articulado un punto trascendental para vericar la desconcentración es la pla-
nicación de la actividad nanciera, que de acuerdo a la Constitución de la República es de
carácter obligatoria para los gobiernos autónomos descentralizados
12
.
En el Ecuador contamos con un régimen de desarrollo y un régimen del buen vivir, conforme
lo prescribe la actual Constitución de la República; así mismo, para la planicación de las -
nanzas públicas se creó un Sistema Nacional Descentralizado de Planicación Participativa y
el Sistema Nacional de las Finanzas Públicas, que exigen el cumplimiento de ciertos principios
respecto a la planicación, uno de los cuales es la sujeción a la planicación, así tenemos:
La programación, formulación, aprobación, asignación, ejecución, seguimiento y
evaluación del Presupuesto General del Estado, los demás presupuestos de las en-
tidades públicas y todos los recursos públicos, se sujetarán a los lineamientos de la
planicación del desarrollo de todos los niveles de gobierno, en observancia a lo
dispuesto en los artículos 280 y 293 de la Constitución de la República. (Ecuador,
Código Orgánico de Planicación y nanzas Públicas, 2010, pág. art. 5).
La Carta Política establece que el Estado central goza de competencia exclusiva sobre la plani-
cación nacional, las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria; scal y monetaria;
11. Constitución de la República del Ecuador, art. 240
12. Ver en Ecuador: Constitución de la República del Ecuador, art. 241.
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comercio exterior y endeudamiento
13
. Por ello, es imposible desde nuestro punto de vista, gozar
de autonomía, desconcentración y descentralización política, administrativa y nanciera, si mi
accionar debe responder a lineamientos que nacen del gobierno central y a los cuales debo ajus-
tarme de forma obligatoria.
Asimismo, el Código Orgánico de Planicación y Finanzas Públicas señala que la planicación
nacional es responsabilidad y competencia del Gobierno Central, y se ejerce a través del Plan
Nacional de Desarrollo. Por lo tanto, es al gobierno central a quien corresponde la planicación
a escala nacional, respecto de la incidencia territorial de sus competencias exclusivas denidas
en el artículo 261 de la Constitución de la República, de los sectores privativos y de los secto-
res estratégicos denidos en el artículo 313 del mismo cuerpo de leyes, así como la denición
de la política de hábitat y vivienda, del sistema nacional de áreas patrimoniales y de las zonas
de desarrollo económico especial, y las demás que se determinen en la Ley. Para este efecto,
se desarrollará una Estrategia Territorial Nacional como instrumento complementario del Plan
Nacional de Desarrollo, y procedimientos de coordinación y armonización entre el gobierno
central y los gobiernos autónomos descentralizados para permitir la articulación de los procesos
de planicación territorial en el ámbito de sus competencias.
14
Por su parte, los gobiernos regionales, provinciales, municipales, parroquiales deben planicar
su desarrollo siempre atendiendo lo que ya ha dispuesto el gobierno central en su planicación,
como podemos ver además a medida que baja el nivel de gobierno se deberá ajustar su plan al
del nivel superior.
Hernán Batallas realiza una interesante clasicación de competencias en base al COOTAD:
• Exclusivas, cuya titularidad le corresponde únicamente a un nivel de gobierno, pero que
su gestión puede realizarse de forma concurrente en varios niveles, como es el caso de la
viabilidad urbana y uso de suelo en los gobiernos municipales o el fomentar la actividad
agropecuaria en el caso de los gobiernos provinciales;
• Concurrentes, cuya titularidad le corresponde a varios niveles de gestión que deben ges-
tionarse obligatoriamente de forma concurrente;
• Adicionales, las que, al ser parte de los sectores o materias comunes y al no estar asigna-
das expresamente por la Constitución y la ley, pueden ser transferidas a un gobierno de
forma progresiva y bajo el principio de subsidiaridad; y
• Residuales, denidas por la ley como aquellas que, al no estar asignadas en la Constitución
o en la norma secundaria y que no forman parte de los sectores estratégicos, competencias
privativas o exclusivas del gobierno central, podrán ser asignadas a un gobierno en parti-
cular por parte del Consejo Nacional de Competencias. (2013, pág. 13)
De lo expuesto, encontramos cuestiones bastante interesantes, la primera, la naturaleza de
las competencias, su titularidad absoluta y relativa, la coordinación y cooperación vertical y
13. Ibídem. Art. 261.
14. Ver Código Orgánico de Planicación y Finanzas Públicas, Registro ocial nro. 306. ultima reforma 21-may-2018. Art. 10.
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horizontal entre los órganos de gobierno puntos que requieren un estudio más profundo; si
bien la ley en cuestión tiene toda la intención de conseguir la desconcentración y descentra-
lización y, por ello, diferencia estas competencias, sigue siendo insuciente e infructífero no
fortalecer a los entes públicos en todos sus niveles, así como a los gobiernos autónomos, para
que puedan cumplir con sus funciones administrativas, pese a que existen para la cercanía
con la ciudadanía los servicios públicos, aún no se prestan con la calidad que esperan los
ciudadanos.
Referente a la calidad de los servicios públicos destacamos la explicación de Valentín Merino
Estrada, quien señala:
Cualquier organización necesita justicarse y la Administración no escapa a esta regla. La
Administración Pública necesita legitimarse. Integrada como está en el sistema político-ad-
ministrativo, recibe parte de su legitimidad del propio sistema: legitimidad institucional. Otra
parte la obtiene en función de la generación de outputs o rendimientos en la solución de los
problemas sociales. Es una legitimación de eciencia. A su vez, esta última inuye en la pro-
pia legitimidad global del sistema político y por ello tiene cada día más importancia. (2003,
pág. 681)
Es así que la distribución de competencias conocida como desconcentración requiera paráme-
tros de ecacia y eciencia, visibles en una rendición de cuentas que persiguiendo el cumpli-
miento del principio de trasparencia, permita identicar los progresos y limitantes del proceso
de descentralización y desconcentración que requieren los entes públicos. No basta solamente
con crear subsecretarías, distritos, direcciones o gobiernos locales, se necesitan cifras y datos
concretos que permitan evaluar los resultados de la gestión.
Un Estado en el que se observa una concentración de competencias de planicación y gestión
administrativas, por antonomasia se produce una limitación en la distribución eciente de re-
cursos y medios de capacitación para el personal de cada nivel de organización pública. En ese
sentido, la solución no está en crear nuevos niveles de administración, sino en volverlos real-
mente ecientes, transriendo las competencias sin restricciones ni sujeciones, sino en cuanto
a la Constitución y la Ley; permitir el manejo y control de su presupuesto.
El manejo de la planicación nacional marca la principal fuente de competencias nacionales,
al que se ajustan todas las administraciones públicas, entidades administrativas y gobiernos
autónomos descentralizados; los procesos de desconcentración y descentralización, requieren
un análisis profundo de la distribución de competencias, recursos y capacitación del talento
humano.
Es también tema de interés para futuras investigaciones y análisis el estudio de los diferentes
tipos de competencias, la facultad reglamentaria, sus límites y ámbitos de aplicación, los meca-
nismos o medios óptimos para el traslado de competencias.
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2. La Desconcentración
Una de las formas de acercar el Estado a la ciudadanía para lograr un servicio eciente de cali-
dez y transparente es a través de la desconcentración, que se presenta cuando “la ley conere en
forma regular y permanente atribuciones a órganos inferiores dentro de la misma organización
de una entidad pública” (Del Giorgio), como por ejemplo cuando el ministerio de salud trans-
ere a una dependencia zonal ciertas atribuciones como el de suscribir nombramientos, muy
diferente a la descentralización que es transferir competencias del gobierno central a los go-
biernos autónomos como los municipios, como la competencia de tránsito, transporte terrestre
y seguridad vial a los gobiernos municipales, así tenemos:
La diferencia fundamental entre la desconcentración y la descentralización estaría
así dada por el otorgamiento de personalidad jurídica, de individualidad propia, que
faltaría en el primer caso y existiría en el segundo; en la desconcentración, el que
recibe la competencia actúa como órgano del mismo ente, en la descentralización,
en cambio, el que recibe la competencia actúa como órgano de un ente distinto de
aquél a quien se resta la competencia. (Gordillo)
Asimismo, para que se congure la desconcentración se requiere de:
a. Transferencia de competencia, que trae como consecuencia el traslado de la titularidad
de la misma, de un órgano superior a otro inferior. b.- Esta competencia a partir de ese
momento debe ser exclusiva, sin que el superior pueda ejercer esa atribución. Si no fuera
así se estaría sólo otorgando el ejercicio y por tanto lo que existiría es solo una delega-
ción más o menos amplia. c.- Tiene lugar entre órganos de una misma institución. d.- Se
necesitaría de una ley para desconcentrar las facultades que han sido conferida por ley.
(Benavides, 2019)
Tanto la descentralización como la concentración no son procesos contradictorios sino comple-
mentarios, como lo arma Lautaro Ojeda (Ojeda, 1998), porque es necesario la coordinación
y articulación de las entidades del gobierno central como de los gobiernos locales para cumplir
con sus objetivos.
Marco normativo de la desconcentración en el Ecuador
Con el retorno de la democracia en el Ecuador, en la Constitución de 1979 se hacía referencia
a una desconcentración nacional, al señalar que el Estado propende al desarrollo armónico de
todo su territorio mediante el estímulo de las áreas deprimidas, la distribución de recursos y
servicios, la descentralización administrativa y la desconcentración nacional, de acuerdo con
las circunscripciones territoriales conforme el artículo 118.
A nales de la década de los ochenta y noventa del siglo pasado, el debate sobre la desconcen-
tración dentro de la reforma del Estado tuvo un matiz neoliberal, con el n de achicar el tamaño
del estado e implementar prácticas privatizadoras de las empresas públicas, para lo cual se expi-
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dió la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios públicos por
parte de la iniciativa privada publicada el 31 de diciembre de 1993, en la que se señalaba como
como principio y norma general la descentralización y desconcentración de las actividades ad-
ministrativas, además la nalidad de la desconcentración: transferir funciones, competencias,
tributos y responsabilidades administrativas y de gestión tributaria del gobierno central a sus
propias dependencias provinciales (artículo 34).
En la Constitución de 1998 se establecía que el sistema de salud debía funcionar de manera des-
centralizada, desconcentrada y participativa, igualmente los servicios de protección integral a la
niñez, las prestaciones del seguro general obligatorio, el sistema nacional de educación, debían
organizarse y desarrollarse de manera descentralizada y desconcentrada, además, el manejo
administrativo, económico y nanciero de la Función Judicial, se lo hacía en forma desconcen-
trada. En general dicha carta fundamental disponía que la administración pública de organice
y desarrolle de manera descentralizada y desconcentrada según lo previsto en el artículo 124.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, vigente desde el año
2002, dispone que la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos ad-
ministrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquellos,
cuyo efecto será el traslado de la competencia al órgano desconcentrado, desconcentración que
se hace por Decreto Ejecutivo o Acuerdo Ministerial.
Con la entrada en vigencia de la Constitución del 2008, a la administración pública se la enfoca
como un servicio a la colectividad, que se rige por los principios de ecacia, eciencia, cali-
dad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planicación,
transparencia y evaluación (artículo 227), además esta constitución recoge postulados del buen
vivir, un derecho de todos los ecuatorianos y ecuatorianas para disfrutar de servicios de óptima
calidad para lo cual se creó la Secretaría Nacional de Planicación y Desarrollo, ente rector de
la planicación en el Ecuador.
Para desarrollar las disposiciones constitucionales, relacionadas con la desconcentración se
expidieron algunos cuerpos normativos como el Código Orgánico Administrativo donde se
establece el principio de desconcentración que, privilegia la delegación de la repartición de
funciones entre los órganos de una misma administración pública, para descongestionar y acer-
car las administraciones a las personas, además donde se dene a la desconcentración como el
traslado de funciones desde el nivel central de una administración pública hacia otros niveles
jerárquicamente dependientes de la misma, manteniendo la primera, la responsabilidad por su
ejercicio (artículo 84).
Desconcentración del Estado ecuatoriano
Como se dijo en líneas anteriores, históricamente los asuntos relacionados con la administra-
ción pública se concentraban en tres ciudades Quito, Guayaquil y Cuenca. Así cuando se creó la
Real Audiencia de Quito en 1562, contó con tres centros principales de autoridad: Quito, Gua-
yaquil y Cuenca (Hernández, 1981), igualmente cuando Ecuador se constituyó como república
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en 1830, se encontraba conformada por los departamentos del Azuay, Guayas y Quito según lo
establecía el artículo 1 de la Constitución de aquella época, asunto que se mantuvo hasta el año
2007, es decir, la concentración de poder en las ciudades citadas, no permitiendo un desarrollo
equitativo a las demás provincias, por lo que, se hizo necesario impulsar y expedir un nuevo
modelo de planicación que permita atender las necesidades de la población.
Antes del 2007, la desconcentración del Ejecutivo se basaba en la regionalización vertical del
país, dividido según regiones naturales: costa, sierra, oriente e insular, que no terminaba con el
centralismo de las grandes provincias, conformándose actualmente 9 zonas, 140 distritos y1134
circuitos administrativos de planicación estatal. (Desarrollo, 2019).
La conformación de las zonas ahora es en un sentido horizontal con el n de incluir a las pro-
vincias unidas por cuestiones naturales, culturales, históricas y poblacionales, a través de las
siguientes zonas: Zona 1, provincias de: Esmeraldas, Imbabura, Carchi, Sucumbíos; Zona 2,
provincias de: Pichincha (excepto el cantón Quito), Napo, Orellana; Zona 3, provincias de
Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Pastaza; Zona 4, provincias de: Manabí, Santo Domingo
de los Tsáchilas; Zona 5, provincias de: Santa Elena, Guayas (excepto los cantones de Guaya-
quil, Samborondón y Durán), Bolívar, Los Ríos y Galápagos; Zona 6, provincias de: Cañar,
Azuay, Morona Santiago; Zona 7, provincias de: El Oro, Loja y Zamora Chinchipe; Zona 8,
cantones de: Guayaquil, Samborondón y Durán; y, Zona 9, Distrito Metropolitano de Quito.
Los Distritos constituyen la unidad básica de planicación y prestación de servicios públicos,
a veces puede coincidir con el cantón o unión de cantones, y articula políticas de desarrollo del
territorio, aquí se coordina la provisión de servicios para el ejercicio de derechos y garantías
ciudadanas, 90.000 habitantes es el promedio de la población.
Los circuitos constituyen unidades básicas de prestación de servicios. Es una unidad local con-
formada por el conjunto de establecimientos dedicados a la prestación de servicios públicos en
un territorio determinado dentro de un distrito. Su promedio de población es de 11.000 habitan-
tes. Corresponde a una parroquia o conjunto de parroquias.
Paulatinamente se han desconcentrado atribuciones y funciones de la administración pública
en diferentes ámbitos administrativo, nanciero, y jurídico expidiendo Acuerdos Ministeria-
les así el Ministerio de Turismo expidió el acuerdo Ministerial con ese propósito publicado
en el Registro Ocial 63 de 21-ago.-2013; el Ministerio de Educación a través de la Ley Or-
gánica de Educación Intercultural prevé instancias desconcentradas del sistema de educación
al señalar cuatro niveles de gestión, uno de carácter central y tres de gestión desconcentrada
que son: zonal intercultural y bilingüe, distrital intercultural y bilingüe; y, circuitos educativos
interculturales y bilingües (artículo 25); igualmente el Ministerio de Salud a través de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Salud contempla mecanismos de desconcentración para el
efecto sus integrantes se relacionarán mediante las funciones de coordinación, provisión de
servicios, aseguramiento y nanciamiento (artículo 9); sin embargo, otras instituciones como
el Ministerio del Trabajo para realizar algunos trámites como la rehabilitación de impedidos ya
sea por compra de renuncia con indemnización, por destitución, por concurso de acreedores o
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insolvencia, por deudores a entidades del sector público, etc., ha concentrado su trámite ante el
Director de Secretaría General del Ministerio del Trabajo, en la ciudad capital, volviéndose un
trámite engorroso.
El Estado para garantizar los derechos humanos, cumplir con los principios constitucionales y
garantizar el bien común, debe adoptar un régimen de desarrollo donde se propicie la equidad
social y territorial, promover la concertación, en forma participativa, descentralizada, descon-
centrada y transparente.
La desconcentración creada como un mecanismo para descongestionar la administración públi-
ca y acercarla a la ciudadanía debe contar con el apoyo de las funciones del estado, con el n de
brindar recursos que permitan optimizar los servicios, además con una coordinación entre las
entidades públicas para cumplir con los objetivos que exige el desarrollo tecnológico.
3. La Descentralización
Los inicios de la vida republicana (independencia) del Ecuador al igual que la mayoría de países
del mundo, no fue pacíca ni ordenada (Pérez , Descentralizaciones y Autonomías, 2013), pues,
necesitó superar varios inconvenientes y obstáculos que fueron heredados de la época colonial
(Castillo Vivanco, 1995); principalmente, necesitó de una gran cohesión nacional que permitie-
ra asentar las bases de una república unitaria y así evitar la desintegración.
Consecuentemente, se creó una organización o unidad político-social dotada de un poder de
mando originario, transferido por el pueblo, que es soberano en sus decisiones y actividades
cotidianas y, que puede someter a los ciudadanos a tales decisiones, inclusive, con el uso de la
fuerza; en otras palabras, se dio origen a la aparición del Estado.
En este sentido, el Estado unitario (existen otros tipos de Estado como el federal, regional, au-
tonómico) otorga por mandato constitucional y legal a las autoridades nacionales, la dirección
y conducción (centralización) de todas las funciones vitales del Estado, particularmente, la
administración (Morales Tobar, 2005).
Por ello, varios autores justican que durante los primeros años de republicanismo, los gobier-
nos hayan concentrado su poder (político y económico), generalmente, en entidades públicas
que tenían su asiento en la capital del Estado (Coronel, César, 1993). Empero, el centralismo
otrora necesario para la unicación y paz de los territorios independizados (Beneyto, 1958),
poco a poco fue convirtiéndose en un problema que generaría profundas divisiones que desem-
bocarían en segregación e inequidad social (Pérez, Derecho Administrativo, 2009).
La descentralización emerge así, como una alternativa de respuesta a una muy extendida crisis
institucional del Estado centralista (Dromi, 2004), particularmente, como un clamor popular de
las regiones más pobres y menos atendidas (García de Enterría, 2004), dado que el Estado se
encargó de forma exclusiva y excluyente, de recaudar impuestos y contribuciones que fueron
invertidas únicamente en las zonas de concentración de poder (Lozano Véliz, 2000).
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A continuación pasamos a repasar algunas consideraciones necesarias para el mejor entendi-
mientos de este trabajo investigativo.
En lo que a la descentralización concierne, no existe un criterio unánime en la doctrina, sobre su
denición (Tafur, 1977); no obstante, podemos sostener que la descentralización es el proceso
democrático (Requiao de Mello, 1993) en el que se devuelve o transere a los gobiernos locales
(gobiernos autónomos descentralizados), las competencias y facultades que tradicionalmente
fueron ejercidas por el gobierno central y sus instituciones.
La descentralización en un Estado unitario tiene ciertas características o elementos, a saber:
a) el control administrativo ejercido por entes públicos con personalidad jurídica diferentes al
Estado; b) autonomía nanciera, esto es, contar con presupuesto y fondos propios; c) el control
de tutela que ejerce el Estado sobre la entidad pública descentralizada.
Asimismo, la doctrina ha establecido varias tipos de descentralización como: descentralización
local y territorial, entrega de competencias a los gobiernos territoriales; la descentralización
técnica o por servicios, se entregan competencias para asuntos particulares de la administra-
ción, como la dotación de un servicio público; la descentralización funcional, cuando el Estado
transere la competencia de toda una función estatal, verbigracia, la educación; descentraliza-
ción por colaboración, cuando el Estado autoriza u obliga a entidades privadas a participar en
dotación de servicios; descentralización democrática, ocurre cuando la población de una parte
del territorio elige a sus propios dignatarios; descentralización a entes reguladores, cuando la
administración transere competencias a entidades públicas que ejercen funciones de control,
ejemplo las superintendencias.
Sin embargo, la descentralización no supone una “independencia total del Estado”, sino que
implica sujeción al control de tutela (Flores Giménez, 2005), esto es, sujeción del ente descen-
tralizado a potestades administrativas superiores (Hernández Becerra, 2005), dado que perte-
necemos a un Estado unitario.
Con esta breve explicación, vamos a analizar en forma sucinta y concreta la descentralización
en el Estado ecuatoriano, a la luz de la Constitución de la República y de las demás normas
jurídicas secundarias.
En el caso ecuatoriano, la concentración de poder y distribución de riqueza se dio, en forma
exclusiva, en las ciudades de Quito (capital) y Guayaquil (principal puerto marítimo). Así lo
destaca José Castillo:
En nuestro país este fenómeno es de carácter bipolar. Las áreas metropolitanas de
Quito y Guayaquil concentran para sí los mayores ujos de recursos tanto estatales
como privados. Esto ha signicado un crecimiento desarticulado de la economía
nacional que ha tenido y tiene efectos absolutamente negativos. El centralismo bi-
polar de Quito y Guayaquil constituye el mayor de los males que ha soportado la
república, pues ha sometido secularmente al país a un “regionalismo” que aparen-
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temente se basaría en diferencias climáticas, ecológicas o hasta temperamentales
de la gente, pero que en realidad no es sino el efecto de esta bipolaridad absorbente
que ejercen los dos grandes centros metropolitanos, asunto que se expresa en todos
los campos del convivir nacional, inclusive en el ámbito político. (Castillo Vivanco,
1995).
Es evidente que el Estado centralista ecuatoriano provocó una desigual, radical e inequitativa
distribución de la riqueza (Riofrío Villagómez, 1955), pues, todas las actividades (económicas
y políticas) de la administración, se centraban en atender las necesidades, en forma exclusiva,
de la población urbana de Quito y Guayaquil, condenando a la pobreza, miseria y atraso, a la
mayor parte de los ecuatorianos que habitaban el resto de ciudades (Crossman, 1992). De ahí
que, durante varias décadas, tales ciudades recibieran a decenas de familias migrantes, proce-
dentes de todas las latitudes de la patria, que buscaban una oportunidad de trabajo para sostener
a sus agobiados hogares o, en su defecto, solicitando atención de sus necesidades básicas, como
salud o educación (De la Cueva, 1994); trayendo como consecuencia, asentamientos irregulares
(suburbios, arrabales) en las periferias de las crecientes ciudades; gran cantidad de mendicidad;
decientes servicios públicos, escases de trabajo, etc.
Frente a esta problemática surge la necesidad imperiosa de contrarrestar las grandes desigual-
dades sociales. Para ello, desde la primera Constitución de 1830 se establece una división te-
rritorial: departamentos, provincias, cantones y parroquias, dirigidos por autoridades del Es-
tado central. Asimismo, se organizan los cabildos o consejos municipales, de origen colonial;
sin embargo, sin la asignación de recursos y competencias, poco se pudo hacer. La crisis que
enfrentó el país en los años 1859 a 1861 por una pugna de poder entre la clase política y eco-
nómica de Quito y Guayaquil, tuvieron como conclusión la elaboración de la Constitución de
1861, cuyo contenido era evidentemente federalista y descentralizador; empero, el gobierno de
Gabriel García Moreno mediante políticas centralistas, concentró nuevamente el poder, excusa-
do en la necesidad de la unidad nacional (Borja y Borja, 1979).
En los años 70 inicia la época petrolera del país que coincide con sucesivos gobiernos de facto
militares, empieza una etapa de crecimiento desmesurado del Estado. En este marco, se elabo-
ran políticas públicas que concentran nuevamente el poder en Quito y Guayaquil.
En las sucesivas Constituciones 1967, 1978, 1998, 2008 se establecieron las bases para modi-
car el sistema político y económico del país, que permita la consolidación de todo el Estado,
pero sobre todo, que admita una adecuada distribución de la riqueza y desarrollo de los territo-
rios menos atendidos por la administración central (Zavala Egas, 2005). En ese escenario, los
gobiernos territoriales cumplen un rol fundamental, dado que, al encontrarse más cerca de la
población, perciben y conocen de manera directa las necesidades y requerimientos sociales; y,
por lo tanto, las pueden satisfacer en forma eciente, siempre y cuando la administración central
transera (descentralice) las respectivas competencias y los recursos económicos sucientes .
En ese sentido, los gobiernos autónomos descentralizados (de aquí en adelante GAD`s), con-
forme a la Constitución de la República y el Código Orgánico de Organización Territorial,
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Autonomía y Descentralización (en lo posterior COOTAD), se encuentran estructurados así:
los consejos regionales (existen 7 regiones); las prefecturas y sus consejos provinciales (una
prefectura por cada provincia); los municipios y sus consejos municipales (un municipio por
cada cantón); las juntas parroquiales (una junta por cada parroquia rural). Como régimen espe-
cial tenemos: consejo metropolitano; la provincia de Galápagos; circunscripciones indígenas y
pluriculturales; y, las mancomunidades (Pérez , Descentralizaciones y Autonomías, 2013).
La Constitución de la República les otorga a los GAD`s ciertas competencias y autonomía en
los ámbitos: político, administrativo y nanciero. No obstante, como quedó dicho en líneas an-
teriores, los gobiernos locales quedan sujetos al Estado central en virtud del principio de tutela
que, signica que aquel se reserva para sí el control en ciertos temas, como por ejemplo las
políticas públicas nacionales: económica, tributaria, aduanera, arancelaria, scal y monetaria;
comercio exterior y endeudamiento; las relaciones internacionales; la creación o eliminación
de instituciones (ministerios, secretarías, etc.) que brindan servicios a la ciudadanía; la defensa
nacional interna y externa, etc.
Sin embargo, al cabo de más de un siglo y medio, y luego de varias reformas constitucionales
y legales, la realidad no ha diferido mayormente. Si bien es cierto, hoy día tenemos una mejor
distribución de la riqueza, pues, la administración central debe asignar recursos económicos
a los GAD`s por mandato constitucional y legal; así como también, existe mayor número de
competencias transferidas (Castillo Vivanco, 1995).
Empero, los mecanismos de planicación no han coadyuvado en mayores niveles de inversión
(pública y privada) en el resto del país; en la mayor parte de las provincias existe una dependen-
cia absoluta del Estado central, pues es el mayor empleador; las altas tasas de interés cobradas
por las entidades nancieras impiden que las personas puedan invertir en emprendimientos que
generen fuentes de trabajo (Habermas, 1999); existen altos niveles de migración del campo
hacia las ciudades, debido a que el Estado central o los GAD`s no pueden satisfacer las más
elementales necesidades de la población, como salud, educación, dotación de servicios básicos:
agua potable, alcantarillado, recolección de desechos.
Las decisiones importantes (políticas o económicas) siguen tomándose en la capital o por lo
menos, se las consulta en las altas esferas del gobierno central; las grandes empresas e indus-
trias tienen su asiento en Quito o Guayaquil; en el mismo sentido, todo el grueso de la institu-
cionalidad burocrática se encuentra en las referidas ciudades, con un signicativo peso para el
Presupuesto General del Estado.
CONCLUSIONES
La desconcentración es fundamental para lograr un desarrollo equilibrado de todo el país, dado
que, trasladar poder o facultades a autoridades cercanas a la población, permite atender de ma-
nera eciente las necesidades de la población.
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Con el n de descongestionar la administración pública y acercar la ciudadanía a ésta, se ha
implementado la desconcentración, concebida como el traspaso de competencias de un órgano
administrativo a una instancia jerárquicamente dependiente.
Para cumplir con los postulados del Buen Vivir, consagrados en la Constitución de la República
es ineludible una planicación acorde a la realidad de cada zona del país, para lo cual se debe
contar con los recursos humanos, nancieros y tecnológicos necesarios.
La descentralización no puede seguir postergada por las élites políticas centralizadoras del país,
particularmente de Quito y Guayaquil. Es ineludible tomarse en serio la transferencia de com-
petencias desde el gobierno central hasta los GAD´s, pues las autoridades seccionales son per-
sonas que tienen su domicilio en los territorios, ello tiene su ventaja, pues conocen muy bien
sus territorios y sus requerimientos más elementales.
La descentralización y desconcentración no son la solución por sí mismas, se requiere además,
que el gobierno central transera competencias a los GAD´s con el respectivo presupuesto.
A su vez, las autoridades de los gobiernos territoriales deben planicar de manera eciente la
inversión de tales recursos económicos, priorizando las necesidades impostergables y evitando
el despilfarro en obras innecesarias.
La autonomía política, administrativa y nanciera de los gobiernos autónomos descentraliza-
dos, en el marco de la unidad del Estado ecuatoriano, permitirá un desarrollo sostenido y pro-
gresivo de los territorios y ciudades que históricamente han sido relegadas.
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N° 16, Vol 8 - julio 2021
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