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Claudio Arcos, C. (2019). MECANISMOS PARA LA GESTIÓN DE LA INNOVACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO: ECUADOR
RESUMEN
Con la llegada de la pandemia por la propagación de la enfermedad covid-19 los países activaron medidas de
manejo y contención que tornaba un panorama semejante entre los escenarios de unos y otros. Sin embargo,
la escena antes-de resultaba ampliamente distinta. El presente estudio se interesa en el escenario previo a la
emergencia sanitaria, especícamente la oferta en salud pública en el Ecuador. El trabajo descriptivo construye
una compilación de datos referentes al sistema de salud que permite generar exploraciones e inferencias des-
criptivas. Ecuador cuenta con amplias bases de datos que permiten generar este tipo de investigaciones, con
indicadores de salud tanto de insumo como de productos.
Palabras clave: pandemia, sistema de salud pública, indicadores de salud
ABSTRACT
By the arrival of the pandemic due to the spread of the covid-19 disease the world became similar. The coun-
tries build and ran on a certain protection measures to the contain of the spread. However, the reality before
the pandemic issues was widely dierent among all the region and countries. The descriptive analysis of these
specic situation requires the compilation of data about health system in order to generating explorations and
descriptive inferences. Ecuador has extensive databases that allow this type of research, with both input and
output health indicators.
Key words: pandemic, public health system, health indicators
Reformularnos las relaciones de convivencia a partir de las coyunturas es una tarea que se ha venido cumpliendo
cada vez que así se requiere. Las conguraciones sociales llevan inmersas una casi automática adaptación frente
a cambios y acontecimientos a medida que estos se van dando. Han tomado la escena muestras de adaptación
que van desde aprecio sin tacto, pasando por educación telemática, hasta producción al cien por ciento fuera de
un típico lugar de trabajo. Y en cada una de estas trasformaciones ya es casi intuitivo identicar desigualdades.
A la par del escenario que se ha instaurado junto con la pandemia, le acompaña al contexto otras variables
como lo son la globalización y el capitalismo. El capitalismo como modelo y paradigma aparece una vez na-
lizado el feudalismo, y por su propio mecanismo de funcionamiento le acompaña una lógica de globalidad en
casi cada uno de sus aspectos. Es interesante cuestionar las semejanzas entre los tres fenómenos en cuanto a
que empujan a los sistemas a un necesario proceso de adaptación.
El antes-de: un análisis del escenario previo a la pandemia con
enfoque sobre el sistema de salud
The before-of: an analysis of the pre-pandemic scenario with a focus on the
health system.
Paulette Chamorro Basurto. Universidad de Salamanca, España.
paulette.ch@usal.es
https://orcid.org/0000-0002-2574-2110
Recibido: 2020- 06- 27 | Revisado: 2020-07-01
Aceptado: 2020- 07- 10 | Publicado: 2020-07-19
Sur Academia | N° 14, Vol 7 - julio 2020| ISSN: 1390-9045 | e-ISSN: 2602-8190 |
Julio - Diciembre 2020 | https://revistas.unl.edu.ec/index.php/suracademia/index
https://doi.org/10.54753/suracademia.v7i14.740
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ISSN: 1390-9045
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Es posible identicar actitudes que demuestren se vive una casi naturalizada globalidad en cada sistema dentro
de los cuales se desenvuelven las sociedades, donde, poco conscientes de su existencia, todo se mueve tan
mecánicamente, dándola por normalizada. Las ventajas y desventajas de un mundo globalizado (y capitalista)
ocuparían un estudio aparte, y bastante amplio, por tanto, lo que a este análisis interesa es cómo la aparición de
un virus, que alcanzó su propagación mundial en cuestión de meses, poco queda como fenómeno de cción, y
más como consecuencia directa, aunque no percibida, de esta misma globalidad.
Esta interconexión entre todo y todos, que va en aumento, no deja de lado la propagación de la vulnerabilidad,
donde resulta menester la intervención del Estado y la capacidad de este de recongurarse, y en tal sentido,
adaptarse, y a sus instituciones, dentro de los fenómenos y consecuencias que supone un mundo globalizado.
Por tanto, bajo esta perspectiva, resulta imperativo una reestructuración que dote de capacidad para otorgar
seguridad ante las vulnerabilidades (Cabeza, 2006).
Es posible calicar como inevitable no tener en una misma proposición globalización y capitalismo, donde el
enfoque sobre la edicación de mercados mundiales ha generado el aumento del nivel de interdependencia en
el que vivimos y la preocupación por minimizar barreras al mercado. Cada uno de estos fenómenos podría estar
sujeto a análisis críticos de forma individual y bajo la perspectiva de variables como desigualdad, dentro de lo
que a este estudio interesa, solo se hará énfasis en la arista oferta y aquella que tiene que ver no con el mercado
de bienes comunes y de consumo masivo, sino de de la oferta en salud pública.
Damos cuenta de estructuras y sistemas que poco o nada se preocupan por aspectos de responsabilidad social.
Dadas las circunstancias que la emergencia, principalmente sanitaria, ha sacado a la luz, se puede considerar
que la globalización se ha venido preocupando por barreras que benecien al mercado, borrando aquellas que
los perjudiquen, pero no por eliminar aquellas diferencias que se edican alrededor de aspectos sociales como
lo es la salud pública. A pesar de tan crítico juicio, no se puede obviar la existencia de los 17 objetivos que pro-
pone la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, claro ejemplo de una sociedad globalizada, que aúna impulsos
para eliminar injusticias en aspectos económicos, ambientales y sociales.
El proceso capitalista y de globalización ha llegado a generar un tipo de Estado cada vez menos capaz de hacer-
se cargo de los asuntos públicos (Milan y Santander, 2020, p. 255). El escenario ideal ocuparía un Estado que
salvaguarda la seguridad, bienestar, desarrollo y, por cuanto nos interesa, la salud. De esta manera, se busca
arrancar desde aspectos base del sistema de salud, para en un segundo momento pasar a una descripción de la
oferta de esta en el país.
El sistema de salud de Ecuador está conformado por las instituciones públicas y privadas, el primer sector lo
conforma principalmente, el Ministerios de Salud Pública, el Ministerio de Inclusión Económica y Social, jun-
to con Instituciones de Seguridad Social. El ámbito privado, por otro lado, está diferenciado por los nes, de
lucro u organizaciones no lucrativas. Además, tomando en cuenta seguros de salud privado, los cuales cubren
a un 3% de la población con un estatus socioeconómico medio y alto (Lucio, Villacres, Henríquez, 2011). De
acuerdo con datos de la Organización Mundial de la salud, Ecuador tiene un gasto total en salud por habitante
de 1,040, mientras que total en salud como porcentaje del PIB era 9,2%, ambos son datos de 2014. ¿Cuál es la
estructura del sistema de salud? ¿Cuál es el gasto en salud? Seguramente la respuesta a estas preguntas cuenta
como factor relevante en el análisis del contexto de una crisis, pero ¿son determinantes?, Corea con bajo gasto
en este rubro tuvo igual de buenos resultados en el manejo de la crisis sanitaria que Alemania, con un sistema
de salud de alto gasto. (Lobo, 2020). Corea, después de la experiencia de 2015 con el MERS, de la familia del
coronavirus, instauró “un sistema completo de planicación, preparación y prevención, orientado a evitar con-
tagios, mediante análisis, rastreo y aislamiento avanzado de contactos y se convino que, en ciertos momentos,
la salud pública debe primar sobre la privacidad” (Lobo, 2020). En Alemania, por su lado, fue vital la actuación
de forma descentralizada.
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El diseño descriptivo que se propone busca observar la oferta disponible en salud pública y a partir de allí
repensar en el contexto actual. Para tal n, es necesario una recopilación de datos de interés disponibles en pla-
taformas públicas ociales. La observación generada a partir de estos datos permitirá identicar y caracterizar
la oferta del sistema de salud pública cuando la pandemia por COVID-19 llegó a Ecuador. De la basta cantidad
de actores que han intervenido en el contexto de la pandemia, y por consecuencia, la crisis sanitaria, se hará
enfoque solo en la población y el sistema de salud pública. Se debe tener presente que, en el proceso o trabajo
de monitoreo del sistema de salud, se identican dos áreas de análisis, el estado de la salud y los servicios de
salud (Schneider, Castillo, Bacallao, Loyola, Mujica, Vidaurre, y Roca, 2002). En cuanto a este trabajo intere-
sa, se direccionará en los servicios de salud pública y sus dimensiones como insumos y productos.
¿Cuál era el escenario en el que se encontraba la salud pública en Ecuador a la llegada de la crisis sanitaria?
Se aborda esta pregunta a través de un conjunto de fuentes de datos que permiten dar cuenta del estado de los
servicios de salud pública. Se ha hablado de cuán desaante resulta ser para los sistemas de salud de la región
tener que hacer frente no solo a un cuadro epidemiológico complejo sino bajos índices de inversión (Lago,
2020).
Se tiene un necesario interés en aristas como desigualdad e inequidad en los sistemas de salud pública en
tiempos de pandemia. Conllevaría un importante trabajo investigativo analizar la conexión entre desigualda-
des sociales que pueden dar lugar a la inequidad, precisamente en la Región calicada como la más desigual
(CEPAL, 2016). Se entiende por inequidad a las diferencias injustas y reversibles, tomando a Whitehead en Fá-
brega, Salud y desigualdad territorial, (2011) “Por inequidad en salud se entiende las diferencias sistemáticas
que son innecesarias y evitables, además de injustas”. Las desigualdades, o en su efecto, inequidades, pueden
distinguirse entre aquellas cuyas causas son inevitables, pero sus consecuencias sí son tratables. El segundo
tipo, aquella cuyas causas vienen con anterioridad, pero hoy se pueden evitar (Fábrega, 2011, p.7). Como ha
sido mencionado, se requeriría un estudio más amplio y profundo, de tipo empírico explicativo, para generar
inferencias causales sobre el tema desigualdad e inequidad en el área de salud en tiempos de pandemia. En los
apartados subsecuentes se dará solo un primer paso a través de una indagación breve en la temática sistema de
salud pública en Ecuador.
Para 2017, Ecuador registraba 3364 establecimientos de salud correspondiente al sector público (RAS,
2017). En cuanto a recursos humanos, se ha registrado un crecimiento constante, entre 2000 y 2017 hubo
un aumento de 26.989 de médicos. Mientras que por cada 10000 habitantes había un promedio de 22,23,
siendo Zamora Chinchipe la provincia con el porcentaje más alto, con 32,52% de médicos por cada 10000
(RAS, 2017). El estudio de variables indicativas sobre el servicio de salud pública es de carácter descriptivo
y no de causalidad.
MÉTODO
La perspectiva exploratoria a partir de variables e indicadores especícos tuvo por objeto resumir, en medidas
más visibles, una totalidad de datos inabarcable a primera vista, para así facilitar la descripción de escenarios
en salud pública antes de la pandemia. Los tipos de datos utilizados fueron de base poblacional, entre ellos
censos, y de base institucional, como registros de recursos hospitalarios, con atención especícamente en datos
de servicios de salud pública y no del estado de la salud pública.
En cuanto a las bases de datos se hizo uso del Anuario de Estadísticas de salud: camas y egresos hospitalarios
(2018), Registro Estadístico de Recursos y Actividades de Salud (2017) del Instituto Nacional de Estadística y
Censo, y la plataforma de Sistema Integrado de Conocimiento y Estadística Social del Ecuador del Ministerio
Coordinador de Desarrollo Social.
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ISSN: 1390-9045
e-ISSN: 2602-8190
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Ha sido necesario seleccionar los indicadores que cumplieran con la funcionalidad que se esperaba con objeto
de conocer cifras que reejaran el escenario en el que la salud pública de Ecuador se encontraba a la llegada
de la emergencia sanitaria y la oferta disponible en sus centros de salud. Este ha sido solo un primer punto de
partida con el que se ha generado una imagen ja del estado de la oferta sanitaria.
Los indicadores en salud que se han seleccionado están diferenciados entre insumos y productos, además,
representan datos cuantitativos destinados a la valoración del escenario previo a la pandemia. Dentro de insu-
mos en salud pública están la inversión en salud como porcentaje del presupuesto general, médicos por 10.000
habitantes y, como indicador productos se ha recogido camas por 1.000 habitantes. Los indicadores que han
sido seleccionados para el desarrollo del presente trabajo responden al incremento de la demanda de estos
productos e insumos en el contexto actual. La diferenciación entre insumos y productos ha sido tomada del
estudio de desigualdades en salud pública llevado a cabo por la Organización Mundial de la Salud en el año
2016. De acuerdo con la propuesta de la OMS, los indicadores de salud pueden agruparse en: insumos y pro-
cesos, productos, resultados e impacto, cada uno de ellos posee varias categorías medibles, se han tomado solo
aquellos que han sido mencionados. Por su parte, las herramientas descriptivas que cumplirán con la función
de presentar la información recopilada serán grácos e ilustraciones.
RESULTADOS
Se llevo a cabo una comparación simple, a través de un cruce sencillo de datos agregado para cada indicador de
la variable, obteniendo información que ha permitido describir la oferta del sistema de salud ecuatoriano a la
llegada de la pandemia. El Sistema integrado de conocimiento y estadista social del Ministerio Coordinador de
Desarrollo social cuenta con una plataforma que ofrece gran cantidad de análisis estadísticos con elaboración
propia de tablas e ilustraciones. Se hizo uso de dicha plataforma para la recolección de los datos correspon-
dientes a los indicadores objetivo de este trabajo.
La inversión económica en salud como porcentaje del Presupuesto General del Estado corresponde a la di-
mensión Insumos dentro de la variable salud. Se ha tomado el presupuesto devengado del sector social que
es el “monto del presupuesto nominal devengado del sector social que incluye los sectoriales y ámbitos de:
inclusión económica y social, salud, educación, desarrollo urbano y vivienda, cultura, trabajo y otros.” (SiCes,
s.f., s.p.). La ilustración 1 reeja el presupuesto devenga de salud como porcentaje del Presupuesto General del
Estado y del gasto social. Para 2018, dicho presupuesto suponía el 9,4% del Presupuesto General del Estado y
el 30,6% del gasto social.
La ilustración 1
Otro indicador dentro de la dimensión de insumos en salud es la tasa de médicos, que se dene como “Número
de profesionales médicos de la salud, en un determinado año, que laboran en establecimientos de salud, ex-
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presado con relación a cada 10.000 habitantes” (SiCes, s.f., s.p.). Los médicos representan el recurso humano
dentro del sistema de salud, sin embargo, existe todo un cuerpo administrativo que desempeñan distintas y
necesarias funciones en numerosas áreas. El Sistema Integrado de Conocimiento y Estadística social indica
que “La distribución geográca de estos recursos profesionales y según residencia es, además, indicativa de la
calidad de los servicios de salud” (s.f., s.p.). A partir de 2012 se presentan un porcentaje creciente de médicos,
para 2016 de cada 10.000 habitantes, existían 20,5 de personal médico en los establecimientos de salud.
La ilustración 2
Para 2017, de un total de 27734,8 profesionales médicos, 27.735 correspondían al sector público, 7.269 al sec-
tor privado con nes de lucro, y 2.290 al sector privado sin nes de lucro, según datos del Instituto Nacional
de Estadística y Censos (INEC). Frente a esto, citando nuevamente al SiCes, expresan “los médicos/as son el
recurso profesional más caro del sistema; por ello, su uso debe será racionalizado según la concentración de la
población”. La representación gráca de esta armación es la siguiente:
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Ilustración 3 Tasa de médicos por provincia
Fuente: Registro Estadístico de Recursos y actividades de salud 2017
Elaboración Registro Estadístico de Recursos y actividades de salud 2017.
El indicador camas hospitalarias disponibles ha sido obtenido de las estadísticas Hospitalarias de Camas y
Egresos, cuyos datos “proporcionan información sobre la dotación de camas hospitalarias y su utilización; así
como información referente de los pacientes egresados de un establecimiento de salud con internación hos-
pitalaria, la cual constituye la principal fuente de información en el país que permite conocer datos sobre la
morbilidad hospitalaria.” (Anuario de Estadísticas de salud: camas y egresos hospitalarios, 2018). Para 2018
el Número de camas hospitalarias disponibles era un total de 23.803, con una estimación de 1,4 camas por
cada 1.000 habitantes, y un rendimiento de 48,9 en ese mismo año, este último insumo “indica el número de
pacientes egresados por cada cama, durante el período de investigación.” (Anuario de Estadísticas de salud:
camas y egresos hospitalarios, 2018). En cuanto al porcentaje de ocupación de camas disponibles, bajo una dis-
tribución por provincias, Pichincha es la de más alto porcentaje con 69,59 de ocupación de camas disponibles,
entendiendo que “Son las camas asignadas al establecimiento por la autoridad competente y que funcionan
regularmente para la internación de pacientes, en períodos de actividad normal” (Anuario de Estadísticas de
salud: camas y egresos hospitalarios, 2018).
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Ilustración 3 Mapas temáticos de camas y egresos hospitalarios año 2018/Porcentaje de ocupación de camas disponibles
Fuente: Anuario de Estadísticas de salud: camas y egresos hospitalarios, 2018
Elaboración: Anuario de Estadísticas de salud: camas y egresos hospitalarios, 2018
DISCUSIÓN
Ecuador cuenta con todo un engranaje institucional encargado de la salud nacional, diferenciado entre institu-
ciones públicas y privadas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución, en el que queda
expreso que el Estado garantizará el derecho a la salud a través de la promoción y protección de otros factores
como seguridad alimentaria, agua, relaciones sociales, y literalmente “acceso permanente e ininterrumpido a
los servicios de salud” (2008) y bajo principios rectores, entre ellos, la tratada equidad.
El engranaje institucional que agrega tanto entidades públicas, autónomas, privadas y comunitarias están
organizadas a través del Sistema Nacional de Salud, que, a su vez, se desempeñará descentralizada, des-
concentradamente y de forma participativa. (Art. 45, 2008). El Ministerio de Salud Pública representa el
papel mandante del Sistema Nacional de Salud, de acuerdo con Molina (2017), es un actor estratego en
el conjunto mencionado, “estratégico dentro del SNS ya que es el único con sucientes recursos de poder
para impedir, facilitar o modicar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisio-
nes, considerando que ha fortalecido su capacidad rectora a tal punto de restringir la capacidad del resto
de actores para incidir en el funcionamiento de las reglas del sistema (p. 193). Armación que pone en
perspectiva las directrices de la normativa, en cuanto a la descentralización y desconcentración dentro
del Sistema.
Universalizar la atención en salud, mejorar permanente la calidad y ampliar la cobertura es la responsabilidad
del Estado establecida en el artículo 363 de la Constitución. Sin embargo, el estudio de López, Chunchei y
Ortega (2014), encuentra inequidades sociales, económicas y geográcas que limitan el acceso a servicios de
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salud en Ecuador (p. 356) y recomienda esfuerzo para la transformación del sistema de salud y una necesaria
expansión de la cobertura de servicios sociales de salud, junto con sociales, nutrición y educación.
Queda abierta la pregunta que permita responder si algunas diferencias en salud guardan estadísticamente rela-
ción con pertenecer a un grupo social y otro. Al utilizar variables de orden social se busca poder generar juicios
de valor sobre aquellas diferencias, en cuanto que su origen (Proyecto ASIS, 2010). Así pues, “la medición de
las pérdidas de salud que producen las desigualdades sociales es particularmente reveladora en los países con
grandes inequidades en la distribución de los ingresos”.
Se recomienda tener en cuenta que la intervención frente a desigualdades, o en su efecto, inequidades debe
enfocarse en solventar de manera eciente el origen, al tiempo que se encarga de solucionar diferencias cali-
cadas como injustas. “Pueden llamarse injustos los resultados “dolorosos” de la injusticia social, resultados
que no se corrigen actuando sobre ellos, sino modicando la estructura socioeconómica que los genera.” (Pro-
yecto ASIS, 2010, p. 48).
ANOTACIONES FINALES
Ecuador cuenta con un amplio sistema institucional enfocado en la salud pública del país, junto con ellos, im-
portantes y amplias bases de datos, a partir de las que es posible generar análisis descriptivos de interés. Es así
como se ha intentado armar el escenario en el que el país, y el sistema de salud se encontraba a la llegada de
la pandemia provocada por el COVID-19. Esto a partir de la selección de indicadores de salud: gasto en salud
por presupuestos generales, por gasto social, médicos e instalaciones por x cantidad de habitantes.
El objetivo exploratorio con el que se inició este trabajo buscaba localizar desigualdades en el sistema de
salud pública del Ecuador. El recorrido a través de las bases de datos disponibles conrma que análisis
cuantitativos a partir de ellos requieren un avanzando manejo de conocimientos analíticos estadísticos, sin
embargo, bajo la dirección de diversos modelos y/o ejemplos de estudios previos, se puede ejecutar cruces
necesarios para la revelación de aquellas inferencias causales. Nos hemos apegado a un tipo de investiga-
ción empírico-descriptivo, con la posibilidad de futuros trabajos en los que se abarquen el tipo empírico-ex-
plicativo.
Se recomiendan enfoques sobre índices de desigualdad en emergencias, medición de vulnerabilidad e impacto,
análisis de los GADs a partir de su capacidad de descentralización. Generar un acercamiento cuantitativo de las
desigualdades en salud, con miras sobre la relación de la situación social con la situación en salud.
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